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戚建刚:食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意

更新时间:2014-02-27 23:28:25
作者: 戚建刚  

    

   摘要:  食品安全风险属性存在现实主义模式和建构主义模式之分。两类风险属性模式对食品安全风险议题之形成、食品安全标准之制定、食品安全风险评估、食品安全风险沟通和食品安全风险管理等食品安全风险监管的各个环节隐含着不同意义。作为调整食品安全风险监管的食品法律制度应当从整合两类风险属性模式优势之角度出发来设计,在食品安全风险监管的理性/科学与民主/公平之间获得恰当的平衡。以此为基础,我国食品法制改革的主要内容应当包括设计“超级食品安全风险监管机关”,建构以“辩证对话”为核心的分析性和合作式监管程序,注重软法之治并倡导柔性监管措施以及建立并及时更新食品安全风险信息超级数据库。

   关键词:  食品安全风险;建构主义模式;现实主义模式;食品安全法制

    

   引言

   经验观察表明,当前我国政府对食品安全风险的监管呈现出一幅幅令人困惑的图景:一方面,调整食品安全风险监管的各项法律制度和措施日趋管控性和严厉性,[1]政府已经投入了大量的人力和物力来实施食品安全风险监管制度改革,[2]并且政府官员[3]以及具有官方背景的食品安全专家[4]也总会在不同的公开场合宣称食品安全风险形势总体乐观;但另一方面,广大消费者对现有的食品安全风险监管改革措施并不满意,他们十分担心食品安全风险,并认为食品安全风险形势在恶化,[5]同时重大或较大食品安全事件也时有发生。[6]

   广大消费者和政府官员(具有官方背景的专家)对食品安全风险形势及监管法律制度改革的认识之所以会产生重大差异,其中一个重要原因是消费者对现行食品安全风险监管法律制度的不信任。他们认为,现行食品安全风险监管法律制度未能对其需求做出有效回应。而社会心理学的研究证明,对法律制度的信任是人们服从该法律制度的心理基础,也是法律制度具有生命力的动力机制。[7]因而,缺乏广大消费者信任的食品安全风险监管法律制度自然不会得到其支持。而“公众产生的不信任越多,政府在兑现公众的期望和需求上就越没有效率,继而越多的政府官员以敌意或蓄意来回应他们为之服务的公民。于是政府变得更没有效率,公众变得更加不信任政府,如此循环,情况不断恶化,于是一个恶性的递减螺旋就产生了”。[8]

   笔者认为,为打破这种恶性循环,重塑广大消费者对我国食品安全风险监管法律制度的信任,需要立足于食品安全风险属性来设计用于调整食品安全风险监管的法律制度。换言之,我国政府对食品安全风险监管的法律制度改革应当以食品安全风险本身所具有的规律和特征作为出发点,只有真正体现和反映食品安全风险属性的监管法律制度才能取得事半功倍的效果。否则,难免会出现英国社会学家安东尼·吉登斯所警告的现象,即致力于防止食品安全风险的各类法律制度本身,却不可避免地有助于产生食品安全风险。[9]这是因为,食品安全风险的属性对于食品安全风险监管法律制度的设计具有导向性功能。对此,德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)旗帜鲜明的指出,如何定义风险直接关乎如何分配风险以及采取哪些措施来预防和补偿风险。[10]

   基于该目标,本文尝试运用理想类型分析方法,综合社会学、心理学、工程学等其他学科关于风险的研究成果,首先概括出食品安全风险属性的两大模式——现实主义模式和建构主义模式,其次阐述食品安全风险的双重属性对食品安全风险监管的隐含意义,最后探讨对我国食品安全风险监管法制改革的启示。当然,在那些将“行政法作为一套由白底黑字的规定组成的独立自足的规则体系加以研究”[11]的人看来,对于将本来运用于行政管理等学科的风险监管原理引入到我国食品安全风险监管法制改革上来的做法,或许会感到不适应。然而,有识之士已经指出“这种行政法学极度的自我限制在今天已经妨碍了其自身的发展,甚至成为桎梏”。[12]基于这样一种前提性的认识,本文试图利用其他学科知识来破解当前我国行政法界在食品安全风险监管法制研究上不如意的境地,至少就该制度设计而言,打通行政法与其它学科之间的联系。

    

   一、食品安全风险属性的两大模式之比较

   食品安全风险属性是指食品安全风险所具有的性质和关系。食品安全风险属性的模式[13]是一种抽象的思维建构,它们是研究者透过对食品安全风险问题的经验分析,参考对现实因果关系的了解,并充分理解与运用现有有关食品安全风险的研究文献而进行的高度抽象。

   分析我国现行有关食品安全风险监管的法律规范以及主要学者对食品安全风险监管的研究文献,[14]可以发现这样一个现象:它们通常以精算意义上的客观性作为食品安全风险的属性,并以此作为食品安全风险监管制度改革以及食品安全立法的前提条件。这种研究视角实质反映的观念是,从哲学角度而言,食品安全风险属性的模式具有唯一性。然而,人类学、社会学等其他学科对一般意义上的风险属性模式的研究表明,从哲学上讲,风险属性模式存在着现实主义与建构主义以及实证主义与相对主义之分。[15]比如,英国学者奥特卫与托马斯(Otway,Thomas)曾经指出风险属性之间存在着根本差异。他们认为,一种观点是将风险视为具有危险性质的物理属性,一种独立于主观价值的客观事实,能够被科学所解释、预测和控制。另一种观点则将风险视为具有社会建构的属性,而不是一种能够独立于评估主体的客观实体。[16]美国学者舒德尔——弗雷谢特(Shrader—Frechette)则直接提出了哲学上关于风险属性模式的两种观点——实证主义与相对主义。前者意为风险属性是一种纯粹客观性,可以通过数据收集和定量方法来进行全面的描述与分析;后者则指风险属性是一种主观性,是对个人经历中所遇到现象的纯粹主观反应。[17]

   笔者认为,人类学等学科关于一般意义上的风险属性模式的研究成果,为我们科学认识食品安全风险属性提供了背景性知识。结合这些学科的研究成果以及我国食品安全事件的经验,可以将食品安全风险属性抽象为两大模式,即现实主义模式和建构主义模式(为表述简洁起见,以下简称现实主义模式和建构主义模式)。其中,确定变项是运用这一模式分析方法的关键。[18]显然,变项的选择体现了笔者的价值取向,即确保用以调整食品安全风险监管的法律制度能够最大限度地降低食品安全风险问题的复杂性,有效解决食品安全风险问题的不确定性和模糊性,以便从一个新的角度来增强食品安全风险监管的合法性。[19]为此,构成这两种模式的变项为:认识食品安全风险之逻辑起点、评价食品安全风险负面后果之因素以及确定食品安全风险负面后果之方法。以下,围绕这三大变项,比较食品安全风险属性的两大模式。

   (一)认识食品安全风险之逻辑起点

   依据形式逻辑的一般原理,由于食品安全风险属性体现为一种关系,[20]因而分析作为这种关系的逻辑起点就成为考察食品安全风险属性的首要方面。我们可以很自然地发现,就认识食品安全风险的逻辑起点而言,食品安全风险属性的两大模式呈现出直接对立的情势。现实主义模式以食品安全风险现象本身作为认识的逻辑起点。以这样一种逻辑起点来认识食品安全风险属性,意味着食品安全风险是一种客观存在。它们是不以人的主观意志为转移的,是真实的和可以观察到的事物。在人们所观察到的食品安全风险与作为现实的食品安全风险之间存在着一种镜与像的关系。如果从本体论的哲学角度来分析,则属于实在论,即食品安全风险是外在于人们的社会实体。在我国现行食品安全法律规范中,将食品安全风险预设为一种客观实在或自然现象的例子比比皆是。比如,《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《食品安全法实施条例》)第62条对食品安全风险评估的界定(这里的评估是指对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估)[21]就将食品安全风险预设为一种客观实在。事实上,这样一种食品安全风险属性观是以工程、保险和统计意义上的风险属性观为依据的。美国学者摩根(Morgan)是其中的一位代表。[22]

   与现实主义模式的逻辑起点相反,建构主义模式的逻辑起点不是食品安全风险现象本身,而是食品安全风险的感知者和承受者。换言之,该模式将广大消费者等主体作为认识食品安全风险的逻辑起点。以这样一种逻辑起点来认识食品安全风险属性,就将食品安全风险视为是由广大消费者、新闻媒体等主体所编造的人工制品,即现代社会所面临的食品安全风险并不是一种客观实在,在相当程度上,它们是由社会定义和建构的。如果从本体论的哲学角度来分析,则体现强烈的唯名论倾向。由此可见,食品安全风险不单纯是自然现象,而更是社会事件,它是伴随着社会的和心理的过程,是人们的心智产物。我国2008年奶粉行业中的“三聚氰胺”事件所引发的连锁反应则较为典型地体现了食品安全风险的心理和社会属性。根据上海市食品协会的一份调查,仅上海市而言,“三聚氰胺”事件对上海整个食品行业的影响都很大,包括甜食、休闲食品行业等都受到了不小的冲击,很多以奶粉作为原料的甜食、休闲食品品牌深受其害,最严重的就是消费者开始对乳品行业不信任,已经产生了恐慌情绪,一时间闻“奶”色变。一些与该事件虽然无甚关系,但选用了奶制品作为原料的涉奶食品企业的生产、销售都出现同比三成以上的暴跌。[23]同样,这样一种食品安全风险属性观是以人类学和社会学意义上的风险属性观为依据的。以美国学者玛丽·道格拉斯(M. Douglas)和维尔达沃斯基(A. Wildavsky)为代表的人类学学者的观点,[24]以及德国社会学家尼古拉斯·卢曼(N.Luhmann)等人提出的风险系统理论[25]等都可以作为佐证。根据他们的观点,风险的重要性不在于风险本身,而在于风险的附着对象。[26]

   (二)评价食品安全风险负面后果之因素

   虽然食品安全风险属性的两大模式通常都会认为食品安全风险可能对人体健康造成负面后果,但对于评价这种负面后果的因素,两大模式相去甚远。与将食品安全风险视为一种客观实在相匹配,现实主义模式从单一的物质维度来评价食品安全风险的负面后果,并经常以累计死亡或受伤人数来测量物质性危害后果,即计算某一特别食品安全事件可能导致的总的死亡或受伤人数,随后与这种食品安全事件发生的可能性相乘。它的特点是忽略评价食品安全风险负面后果所产生的背景:死亡(受伤)就是死亡(受伤),无需考虑死亡(受伤)的背景,死亡(受伤)是评价食品安全风险严重程度的主要度量。对于其他因素,比如,食品安全风险的分布是否平等、食品安全风险是否是人们自愿遭受等,则被排除在这一模式的视野之外。

同样,与将食品安全风险视为一种社会建构相匹配,建构主义模式则从多个维度来评价食品安全风险的负面后果。该模式认为,物质性维度虽然是评价食品安全风险负面后果的重要方面,但并不是唯一方面,甚至不是最重要的方面。伦理的维度、政治的维度以及心理的维度在评价食品安全风险的负面后果方面同样重要。[27]除了累计死亡或受伤人数外,建构主义模式至少还会考虑这些因素:食品安全风险是否①具有灾难性、可控性、平等分布、影响下一代人;②是否涉及对广大消费者的无法弥补的或长期的损害;③是否集中到那些可以识别的、无辜的或在传统上就属于弱势者的身上,比如,婴幼儿、老年人和孕妇,这一点与公共道德思想具有密切联系;④为广大消费者所熟悉的程度;⑤能够导致广大消费者的恐慌程度。由此可见,就评价食品安全风险负面后果之因素而言,建构主义模式认为,这种负面后果与多个维度相联系。广大消费者根据对食品安全风险的认知,而不是根据一个客观的食品安全风险情形或对食品安全风险的科学评估来对食品安全风险负面后果作出反应。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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