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戚建刚:食品危害的多重属性与风险评估制度的重构

更新时间:2012-05-01 22:11:22
作者: 戚建刚  

  

  内容提要: 食品危害属性可以归结为三种主要类型,即具有科学依据的、当然和明确严重性的危害; 科学上尚无定论、具有相当不确定性的危害; 在价值判断上存在模糊性或争议性的危害。这三种不同的危害属性分别隐含着三种不同的食品安全风险评估模式,即概率评估模式、预防性评估模式和关注度评估模式。由于我国现行食品安全风险评估模式属于单纯的概率评估模式,其无法与食品危害的多重属性相匹配,因而需要制度革新,而改革的方向是建立综合性的食品安全风险评估模式。

  关键词: 食品危害/概率评估模式/预防式评估/关注度评估/综合评估

  

  引 言

  

  当国家从法律层面规定食品安全风险评估结果是行政机关制定或修改有关食品安全的标准或政策的依据时,[1]行政法学界实有必要认真研究食品安全风险评估制度的科学性问题。当然,对于该问题,不同学者基于不同的理论预设和目标会从不同的角度加以研究。本文尝试从一个较为基础的视角来展开分析,提出并论证一个基本假设: 食品危害具有多重属性,而针对不同的危害属性应当建构不同类型的风险评估制度。因此,以单一的食品安全风险评估制度在评估具有多重属性的食品危害风险时,将出现 “失灵”的现象。如果行政机关以这种 “不整全”的风险评估制度所得出的结论作为实施食品安全规制的依据,那么规制的合理性就会遭遇严重危机。围绕着这一假设,本文主要分析三方面课题: 一是论证食品危害的多重属性。这是本文研究的逻辑起点和事实基础; 二是多样的食品危害属性对食品安全风险评估制度的隐含意义。这是本文分析的难点所在; 三是我国食品安全风险评估制度之改革。依据前两个部分研究所得出的结论对我国食品安全风险评估制度加以检讨,并简要提出改革的具体方向。

  

  一、食品危害的多重属性

  

  根据 《食品安全法》第 99 条第 1 款和第 2 款的规定,食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品,但不包括以治疗为目的的物品。危害是指食品中所含有的对健康有潜在不良影响的生物、化学或物理因素或食品存在状况。纵观最近几年我国发生的食品安全事件,不同种类食品的危害属性各不相同,即便是同一类食品的危害属性也呈现多样化态势。总之,我国食品危害属性体现出多重面相。

  较为典型的如 2008 年 9 月曝光的、最终导致 39 万余婴儿泌尿系统出现异常并致 3 人死亡的“三聚氰胺奶粉”事件。[1]该食品危害首先具有科学依据的以及当然的和明确的严重性。三聚氰胺是一种有毒的化工原料。动物实验和临床观察发现,三聚氰胺量剂和临床疾病之间存在明显的量效关系。专家对受污染婴幼儿配方奶粉进行的风险评估显示,以体重 7 公斤的婴儿为例,假设每日摄入奶粉 150 克,其安全预值,即最大耐受量为 15 毫克/公斤奶粉。而在此次事件所检出三聚氰胺产品中,石家庄三鹿牌婴幼儿配方奶粉的三聚氰胺含量很高,最高值达到 2563 毫克/公斤,其他品牌检出三聚氰胺含量在 0. 09—619 毫克/公斤之间。而三聚氰胺进入人体后,发生取代反应生成三聚氰酸,三聚氰酸和三聚氰胺形成大的网状结构,造成结石,特别是对婴儿健康构成威胁。[2]这一食品危害具有的第二项属性就是明显的社会放大性。这种放大性类似于 “涟漪效应”,除了给几十万婴儿健康造成直接损害之外,还引发大规模的连锁反应。根据上海市食品协会的一份调查,仅上海市而言,此次事件对上海整个食品行业的影响都很大,包括甜食、休闲食品行业等都受到了不小的冲击,很多以奶粉作为原料的甜食、休闲食品品牌深受其害。最严重的就是消费者开始对乳品行业产生了恐慌情绪和信任危机,一时间闻 “奶”色变。一些与该事件虽然无甚关系,但选用了奶制品作为原料的涉奶食品企业的生产、销售都出现同比三成以上的暴跌。[3]

  显然,试图通过分析各类具体的食品安全事故来总结食品危害的各项属性,非本文力所能及。事实上,在食品安全治理比较发达的欧美国家,对于食品危害属性已经开展了系统的研究。通过相关文献分析,本文将食品危害的属性总结为三个方面。

  1. 具有科学依据的、当然和明确严重性的危害。具有这一属性的食品危害是指,风险评估机关依据现有的科学方法能够毫无疑问的判定对人体健康会产生不良影响的物理、化学或生物上的存在状态。所谓严重性是一个相对概念,不同食品危害的严重性具有不同的衡量标准,国家法律或行业规范通常会规定人体可接受的最大的安全阀值,超过该阀值,就表明该危害具有严重性。比如,2001 年 1 月 22 日,美国环境保护署发布一项规则认定,人体能够接受的饮用水中的砷的最高限额标准是 10 微克/公升。如果高于 10 微克/公升,那么人患膀胱癌和肺癌的概率高达百分之一。[4]显然,10 微克/公升就是饮用水中的砷的最大安全阀值。关于具有当然和明确严重性的食品危害的判断标准,爱尔兰的 “二恶英猪肉”事件可以作为例证。2008 年 12 月,爱尔兰食品安全局在一次检查中发现 “二恶英猪肉”,所检查的生猪遭到二恶英的污染,所含的二恶英达到欧盟安全标准上限的 80 倍———200 倍。[5]猪肉中含有二恶英就是一种具有科学依据的、当然和明确严重性的危害。因为依据现有的科学知识,二恶英是一种无色无味、毒性严重的脂溶性物质,其毒性十分大,是氰化物的 130 倍、砒霜的 900 倍,有 “世纪之毒”之称。根据动物实验与流行病学研究的结果,1997 年国际癌症研究中心将其列为人类一级致癌物。

  2. 科学上尚无定论的、具有相当不确定性的危害。具有这一属性的食品危害是指,风险评估机关依据现有的科学证据和知识,无法明确无误地断定某一食品是否会对人体健康造成不良影响,从而不得不依赖于不完整的假设来进行判断和预测。[6]造成这种不确定的原因是多方面的。首先,食品危害的判断本身就具有复杂性,即对食品与危害的因果联系的判断和识别的困难性。其次,风险评估机关所使用的分析方法也会充满不确定性。以流行病学调查为例,这一方法不仅需要大量的被调查样本,而且被调查样本之间也存在许多差异。例如,某些被调查样本是过敏体质,对一些食品会产生过敏反应。因而,依据这些过敏体质的被调查对象所获得的数据就很难适用于那些没有过敏反应的人身上。总之,调查者所获得的原始信息或资料往往是不全面的。因此,风险评估机关依据流行病学调查所得出的结论难免具有不确定性。

  具有科学上尚无定论、相当不确定性的食品这样危害。以 2009 年发生在我国的 “碘盐风波”为例,2009 年 7 月 31 日,南方一家媒体发表专题文章——— 《碘盐致病疑云》,把我国近几年的甲状腺疾病频发与全民补碘联系起来,怀疑我国公民 “补碘过量”、“因碘致病”,从而提出碘过量会引发甲状腺疾病的结论。2009 年 8 月 13 日,卫生部专家指出碘盐致病说缺乏依据。2010 年 2 月,上海市卫生部门专家也认为,目前还没有足够证据支持甲状腺疾病发病增高与食盐加碘存在某种必然联系。[7]卫生部门专家做出这样一项判断的主要依据是,虽然过高或过低的碘,都可能引起甲状腺功能的异常,但甲状腺疾病是多因素疾病,发生和发展是遗传因素和非遗传因素共同作用的结果。精神压力、环境污染、饮食习惯、生活方式、药物等多个方面的因素都可以诱发该病。换言之,由于引发甲状腺疾病的病原相当复杂,过高或过低的碘与发生甲状腺疾病之间并非是一种线型的因果关系,并没有明确的科学依据表明甲状腺疾病频发是因全民补碘引起的。

  3. 在价值判断上存在模糊性或争议性的危害。具有这一属性的食品危害是指,包括食品安全风险规制机关工作人员在内的公众,对某一食品安全危害的认知在价值上存在差异。这种价值判断上的差异,源于公众对一个既存的食品危害在分布的均衡性、后果的严重性以及更加广泛的影响上存在不同的认识。[8]这种模糊性或争议性既表现在不同的个体认知之间,也体现在个体认知与科学的判断之间。在有些人看来具有明显危害性的食品,在其他人看来,该食品可能不具有危险性。虽然依据科学证据可以判断某一食品危害的影响范围是相当有限的,但由于该食品危害所侵害对象涉及到可以识别的、无辜的或在传统上就属于弱势群体,比如孕妇、婴儿,那么,即使该食品危害非常有限,但由于食品危害超出了公众的心理预期,其危害性就会被人为放大。换言之,对某一食品危害的严重性产生了几种不同的理解,并且这几种理解都可以被不同的公众所接受。前述 “三聚氰胺奶粉”事件所造成的公众对整个乳制品行业的信任危机,进而出现一系列超出规制者预期的连锁反应,就是由于公众对 “三聚氰胺奶粉”危害在价值判断上认知与依据科学知识所确定的 “三聚氰胺奶粉”危害的客观影响之间存在差异性。而 “碘盐风波”所引发的对 “食盐加碘”安全问题的讨论,甚至导致对 “碘盐”大规模的公众恐慌,这已经超过了甲状腺疾病发病增高与食盐加碘之间是否存在直接因果关系这样一个尚未科学定论的问题本身。于是碘盐的危害性也被无限放大,致使一些公众大声呼吁 “还我不吃加碘盐的权利”。[9]公众对食品危害价值判断上的模糊性或争议性的认知,其实表明了食品危害已经不单纯是一种客观危险性,它已经深刻影响了公众的社会心理,具有显著的主观评价色彩。

  需要指出的是,虽然从理论上可以将食品危害的属性概括为三个方面,但现实生活中许多食品的危害往往兼具科学上的不确定性和价值判断上的模糊性。例如,抗病虫的转基因食品的危害就兼具这两种属性。由于这类食品的基因是来自一种细菌中的毒蛋白,虫子吃了毒蛋白可以被毒死,然而,长期摄入该物质对人体是否有害目前在科学上尚无定论。而如果要通过人来做实验,则至少需要两代人的时间。[10]由此可见,至少就目前而言,抗病虫的转基因食品危害具有科学上的不确定性。同时,不同国家的人们,甚至是同一国家的不同人群,对抗病虫的转基因食品危害的理解也相差甚远。比如,美国和加拿大绝大多数消费者接受抗病虫的转基因食品,而欧洲国家的消费者,特别是英国的绝大多数消费者则强烈抵制抗病虫的转基因食品。[11]

  

  二、食品危害的多重属性对风险评估制度之隐含意义

  

  如前所述,我国法律所规定的食品危害是指,食品中所含有的对健康存在潜在不良影响的生物、化学或物理因素或食品存在状况。而风险是管理学上的概念。管理学的主流观点认为,风险是某一事件发生的可能性及不利后果。[12]就食品安全风险而言,其实就是某一食品危害发生的可能性及不利后果。

  生活经验和科学研究都表明,不符合法定的营养要求,对人体健康可能造成损害的食品比比皆是。换 言之,食品安全风险无所不在。在政府财政预算受到明显约束的条件下,为使有限的执法资源产生最大效果,行政机关在对食品安全进行监管之前,需要对该类食品的安全风险进行评估,以便确定资源配置的先后顺序,从而增强规制行为的合法性。因此,食品安全风险评估制度是世界各国政府关于食品安全风险治理体系的重要组成部分。

  这就向负责食品安全风险评估的行政机关提出了一个非常严肃的问题: 食品安全风险评估的对象是什么? 我国 《食品安全法》第 62 条将评估对象指向食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响。而2002 年的 《欧盟统一食品法》第3 条第14 款则将评估对象指向食品或饲料的生物、化学或物理的因素对健康造成潜在不利影响。由此可见,某一食品是否能够对人体健康造成不良影响,是规制机关需要评估的主要内容。显然,具体负责风险评估的规制机关需要重点审查或识别食品危害的属性。因为对人体健康能否产生不良影响是由食品危害的属性所决定的,也就是说,食品危害的属性是风险评估机关需要评估的对象。[13]如果依据现有的科学证据,某一食品对人体健康不会造成不良影响,那么就不具有危险性,规制机关无需采取监管措施。反之,如果某一食品危害性具有科学上的直接依据,对人体健康会造成不良影响,那么就具有危险性,规制机关应当采取相应的监管措施。由此,食品安全风险评估制度的设计应当能够正确识别食品危害的属性。换言之,食品危害属性是建构相应的风险评估制度的决定性因素。

  本文认为,食品危害的三重属性隐含着三种不同的食品安全风险评估模式,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《当代法学》2012年第2期
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