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赵谦 索逸凡:食品安全社会共治的主体结构论

更新时间:2022-07-29 22:52:19
作者: 赵谦   索逸凡  

  

   摘要:  食品安全社会共治作为一种实定法层面的共同治理形态,即是一种在多中心、多元化协同架构中,来推进食品安全共同治理的行为过程。探究食品安全社会共治的主体结构要义,旨在围绕特定的食品安全现代化治理目标,将所涉共治主体界分为监管主体、责任主体和权利人这三类,以为共同治理确立必要的主体结构范型。进而尝试厘清各类主体在相应治理活动中的具体结构事项,以推进不同共治主体之间管制权力、自我约束与行动自由的良性协作。承担食品安全监督管理职责的政府相关职能部门即为监管主体,应通过可预测性、确定性和一般性维度的权威预设,来科学配置、协调各方监管力量。履行食品安全保障义务的食品生产经营者与食品安全第三人即为责任主体,前者作为主体性责任主体应明晰其内核性保障义务,后者作为外延性责任主体应明晰其衍生性保障义务。各种不同类型、不同场域中的食品消费者即为权利人,应明晰其参与食品安全共同治理的监督型、交流型与教育型这三种参与形态,以充分发挥权利人在具体治理活动中利益平衡的制约作用。

   关键词:  食品安全监管;食品安全社会共治;共治主体;权威预设;保障义务;参与形态

  

   一、问题的提出

   食品安全社会共治即是一种在多中心、多元化协同架构中,来推进彰显“主体互动性、目标多样性、策略因应性”[1]之食品安全共同治理的行为过程。伴随《中华人民共和国食品安全法》①(以下简称《食品安全法》)第3条之专门原则性规定的出台,其已经由一类理论争鸣命题被固化为一项颇具羁束性的规范意义概念。该类行为过程既是落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第50条确立的“最严格的覆盖全过程的监管”基本原则的具体表现,也是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“推进多层次多领域依法治理”中规定的“提高社会治理法治化水平”的一项重要内容。2017年《中国共产党第十九次全国代表大会报告》在“八、提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”之“(五)实施健康中国战略”中规定:“实施食品安全战略,让人民吃得放心”[2]。2019年《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》在“十、推进食品安全社会共治”中规定了相关风险交流、普法和科普宣传、社会监督、投诉举报机制等具体举措。皆在事实上就上述原则、内容予以了更为明确、具体的价值取向和规范进路指引。

   食品安全社会共治作为一种治理机制的具体创新尝试,既意味着我国食品安全治理实践从监管中心主义迈向协作共治主义的适时转进,也表明了我国在食品安全领域从“开放性控制与衡平化自律”[3]这两个方面来推进“后全能主义下国家与社会合作共治”[4]之共同治理的基本立场。近年来,在食品安全社会共治的具体制度与践行形态研究渐成热点的背景下,不多的本体理论研究亦开始指向其可能的“理念创新与体制突破”[5]。试图将“市场、国家、非政府组织等秩序的理论实现有机结合”[6],来解构所涉“支撑性保障”[7],从而生成一种“涵括行动权利和接受权利在内的公民权利”[8],并尝试构建相应的“公民权利救济制度”[9]。事实上,该类治理实践更多地强调在维护既有监管权威的基础上,通过食品安全监管部门、食品安全风险评估机构等相关非政府公共组织、消费者和食品生产、销售相关行业组织等多方主体的参与、互动与反馈,来实现食品安全共同治理。该类活动的发起预期与行为效能皆取决于行为过程中不同治理主体的主观认知程度与客观评价水平。

   故而有必要立足于相关法律规范“逻辑推理形式的实践理性”[10],在“描述-经验、逻辑-分析和规范-实践”[11]的维度内,来解构所涉共治主体的规范要义,最终为“实现食品安全社会共治机制的优化”[12]提供相应的体系化概念分析工具。可围绕建立食品安全现代化治理体系的特定目标,将共治主体具体界分为监管主体、责任主体和权利人这三类。其中,监管主体是食品安全社会共治行为过程中的预设权威,责任主体即是预设权威的干预受众,权利人则是相关风险承担者与活动受益者。最终尝试厘清各类主体在相应治理活动中的“法律地位和职权职责、权利义务”[13]等结构事项,以推进不同主体之间管制权力、自我约束与行动自由的良性协作。

   二、食品安全监管主体的权威预设结构

   承担食品安全监督管理职责的政府相关职能部门即为食品安全监管主体。其作为食品安全社会共治行为过程中“内含形式理性要素的法理型统治权威”[14],往往“承担‘同辈中的长者’角色”[15],从而在相关治理活动中来确证其“令人信服的威望和支配力”[16]。应尝试逐步弥合所涉部门利益化倾向、地方保护主义等体制机制障碍,以实现相对集中的统一监管或高效协同的多头监管,并为其他主体参与共同治理提供必要的制度空间。伴随我国食品安全法的多次修改和国家机构改革的逐步深入,最广延、全过程的食品安全统一监管体系已初具规模。食品安全监管主体作为相关行为的“规则制定者和合作行为的推动者和激励者”[17],不妨通过可预测性、确定性与一般性维度的权威预设,来科学配置、协调各方监管力量。

   (一)食品安全监管主体的议事协调型权威预设

   该类权威预设往往与可预测性维度中相对宏观层面的“预先估计将如何行为”[18]之方向性指引有关,其强调通过协商、沟通等协调性方法“对自身行为方式作出正确选择”[19]。该类方法旨在依托最大限度的体系调适性规范设定,来“预知具体的权利和义务,预测具体的法律后果”[20]。方向性指引所预设的权威往往是一种“承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务”[21]的议事协调型权威,在我国的食品安全统一监管体系中主要指向国务院食品安全委员会。

   国务院食品安全委员会作为牵头食品安全工作的“政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行的协调与监督”[22]之高层次议事协调机构,具体负责食品安全相关形势分析、工作统筹部署、重大举措方向定性、督促落实监管责任等监管体系调适的宏观预测性事项。该机构主要通过定期召开全体会议的方式来具体运作,会议事项往往涉及学习贯彻会议精神、总结相关工作、审议有关文件、研究部署重点工作等方面。所涉监管权责履行与法律后果衡量等实施性工作由国家市场监督管理总局承担,日常事务则由市场监管部门的内设食品安全协调机构来负责办理。

   (二)食品安全监管主体的全过程监管型权威预设

   该类权威预设往往与确定性维度中相对微观层面的“秩序化、有序性”[23]之准据性指引有关,其强调通过凸显所涉“系统要素之间的等级联系和系统状态的层次变化”[24]的控制性手段实施干预。该类手段旨在于“新的摄入、连结、主观形式、命题、多重性和对比”[25]所表征的过程场域中,来达致“事物内部诸要素的协调、和谐状态”[26]。准据性指引所预设的权威往往是一种凸显“具体过程的识别、分析、设计以及在整个生命周期中对过程加以维护”[27]的全过程监管型权威,在我国的食品安全统一监管体系中主要指向市场监督管理部门。

   市场监督管理部门作为专职的全过程食品安全监管机构,旨在通过“一致性、完备性、稳定性、清晰性以及客观性”[28]表征之确定性规范设定,为该部门实施的全程追溯式监管明晰“可预见的且客观的行为指导和规制”[29]。只要食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后即作为食品,由该部门从全过程督查、排查监管等方面推进预防性系统化控制,从特殊食品注册、备案监管等方面推进准入性多元化控制,从抽检、监测、预警、处置等方面推进环节性过程化控制,从落实主体责任与健全追溯体系等方面推进“由规制对象对自身施加命令和结果”[30]的自我规制。此外,该部门还要负责食品安全监管综合协调的牵头落实,从重大政策、应急体系、信息直报方面来推进相关制度的建构完善,从重大事件处置方面来提升相关制度的实施成效。并统一管理食品检验与认证工作,参与制定食品安全标准与风险监测计划,负责食品安全风险监测计划的执行而具体承担风险监测工作。基于此,市场监督管理部门分别建制了食品生产监管、食品经营监管、食品抽检监测监管、特殊食品监管、食品安全协调这五类专门内设机构来具体分工负责,并建制了认可与检验检测监管、认证监管这两类相关内设机构来处置食品安全相关事务。

   (三)食品安全监管主体的协同监管型权威预设

   该类权威预设往往与一般性维度中相对微观层面的“特定效力范围内的主体对某一规范的同一遵守”[31]之结构性指引有关,其强调通过凸显相应规范“系统内各组成要素之间的相互联系、相互作用”[32]的整合性手段来实施协作。该类手段旨在面向不同组织要素,确立彰显“制度正当性、智识合理性、功能有效性和结构科学性”[33]的协调合作过程中针对“同样事件的一般规则”[34]。结构性指引所预设的权威往往是一种置于“主动的、多元主体合作共赢的协同运作机制”[35]中的协同监管型权威,在我国的食品安全统一监管体系中主要指向参加协同监管的农业行政部门、卫生行政部门和公安部门。

   农业行政部门、卫生行政部门和公安部门作为特定事项范围内的专业性监管机构,旨在切实彰显所涉职能部门在不同分工领域的“组织、结构、程序、人员优势”[36],从而尝试在体系性的权威框架内明晰更为广延、更具公共性的“更大范围有效的普遍准则”[37]。其一,农业行政部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管,以及兽药、饲料、饲料添加剂和农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监管,由该部门的内设农产品质量安全监管机构来具体办理。该类监管作为食品安全监管所涉“权利射程范围”[38]以外的前置性环节,凸显针对“前”食品的质量安全监测、追溯与风险评估等保障性干预,以及标准、检验检测体系等制度性建构。其二,卫生行政部门负责制定并公布食品安全国家标准,负责食品安全风险评估,组织制定食品安全风险监测计划,由该部门的内设食品安全标准与监测评估机构来具体办理。该类监管作为食品安全监管的工具性环节,凸显“技术风险、工具理性”[39]维度的科学事实类规制工具选择,通过相关风险监测与评估来技术性启动市场监督管理部门的全过程监管,并通过设定相应的行业内部控制技术标准为全过程监管提供类型化科学依据。其三,公安部门负责食品犯罪案件侦查工作,由该部门的内设食品药品犯罪侦查机构具体办理。该类监管作为食品安全监管的威慑性环节,凸显金字塔型执法制裁体系中追究刑事责任的进阶惩罚,从而为全过程监管提供兜底式规制策略选项。

   三、食品安全责任主体的保障义务结构

   履行食品安全保障义务的食品生产经营者与食品安全第三人即为食品安全责任主体。其作为食品安全社会共治行为过程中预设权威的干预受众,在追求实现个体正当合法权益的基础上,亦应基于理性的“公共利益衡量”[40]来做出恰当的行为判断和选择,从而在相应治理活动中积极发挥协同互动作用。该类主体既应恪守所涉食品生产经营、公共服务方面的安全保障义务,并积极落实相关责任,通过自主行为来达致“自发地约束其所实施活动”[41]的自我规制;也当凸显其应有的主体意识、权利意识与参与意识,并通过“对话式、实用主义式和内生式”[42]手段,依循“个体由于能采用他人的态度,以及由此能反思他或她的行为,而变成自我”[43]的反身性进路来实现针对监管主体的反向监督。

   (一)食品生产经营者的内核性保障义务

该类食品安全保障义务人具体涉及整个食品生产、运输、销售全供应链上的各类组织体与个人,(点击此处阅读下一页)


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