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史全增:论我国地方政府在食品安全监管中的责任

更新时间:2017-09-18 10:21:31
作者: 史全增  

  


   摘要:  从文本和历史演进的角度出发,我国地方政府在食品安全监管中的责任经历了“食品卫生”、“负总责”和“统一负责”三个主要阶段。结合现行《食品安全法》的规定,地方政府在食品安全监管中的责任主要包括组织协调、应急处置、监督考评和建设性保障四个方面,这四种责任既是相互独立的,也构成了一种递进的责任保障机制,通过四者之间的相互配合,在打造良好的监管制度与资源环境的前提下,积极弥补法律漏洞与监管空白,消弭职权交叉,从而形成事前、事中和事后的全程监管机制,提高对食品安全的保障能力。地方政府在食品安全监管中的统一负责有其必要性,通过理顺地方政府与食品安全监管部门的关系,加强代议机关对地方政府的有效监督和消解地方保护主义的消极影响,有助于促进地方政府对食品安全的有效监管。促进各级地方政府特别是基层地方政府作用的充分发挥,可以寻求一种基层化治理的进路,摆脱自上而下的传路径依赖,提升地方政府及其监管部门对公民的回应性。

   关键词:  地方政府 食品安全 监管责任 统一负责 基层化治理

  

   食品安全监管是一种高度专业性、综合性和复杂性的工作,与公众的生命健康和社会的稳定具有直接的关联。为了实现对食品安全的有效监管,国家建构了中央政府和地方各级人民政府(以下简称为地方政府)及其有关部门共同参与的监管体制。根据《食品安全法》的规定,中央政府的相关职能部门主要是通过提供政策指引和规范性文件的制定等手段,推动全国食品安全监管工作的良性开展,并建立食品安全监管的统一规范标准。[1]而食品生产经营的实际监管工作主要由地方政府及其监管部门承担,特别是由最贴近于公众的县级地方政府及其监管部门来实现食品安全保障任务的。为了应对食品安全监管中频频出现的行政不作为、乱作为、监管空白等现实问题,需要建立一种良性、动态的食品安全监管职责的分配和承担机制。我们虽然难以从根本上消除无尽的权限冲突,但是,可以从产生权限冲突后如何化解的机制上入手,建立解决权限冲突的法律机制。[2]随着对食品安全监管规律认识的深化,有权机关力图通过法律规范和规范性文件对各个层级的地方政府及其相关部门责任的科学界定来促进其规制权的积极行使。地方政府在食品安全监管中的责任也是一个变迁的过程,通过对有关文本的考察,不仅使我们明了地方政府在食品安全监管中的责任变迁,也会深化对地方政府责任的认识。但是,同实践的需要相比,地方政府在食品安全监管中的责任不仅在理论上较少进行系统探讨,法律规定的原则性和模糊性也为其责任的合理担当埋下了不确定性因素。基于以上认识,笔者试图通过对文本意义上我国地方政府在食品安全监管中责任的变迁分析,探讨地方政府在食品安全监管中的责任性质,以及这种责任对食品安全监管的贡献,进而提出促进地方政府有效承担食品安全监管责任的统制进路。

  

   一、我国地方政府在食品安全监管中责任的变迁

   从文本角度出发,我国地方政府的食品安全监管责任大致可以划分为三个阶段,分别是食品卫生时期、负总责时期和统一负责时期,各个时期由于历史条件和对食品安全监管规律的认识不同,从立法和政策层面要求地方政府承担不同的责任。

   (一)食品卫生时期(建国以来至2004年)

   这一时期以食品卫生为关键词,有关食品安全的法律、法规较少,主要有1965年国务院批转的《食品卫生管理试行条例》、1979年的《食品卫生管理试行条例》、1982年通过的《食品卫生法(试行)》和1995年通过的《食品卫生法》,食品卫生行政主要是以政策和行政命令为主要依据。上述法律、法规对地方政府的食品安全监管职责很少规定,在监管机构上主要限于卫生行政部门,监管目的则主要是为了保障食品卫生,防止食品污染和有害因素对人体的危害。如《食品卫生管理试行条例》仅在其第27条规定:“国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府,应当根据本条例的规定,结合各自的具体情况,制订实施细则和管理办法。”《食品卫生法》对地方政府的责任主要集中于第17条的规定:“各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作,并对执行本法情况进行检查。各级人民政府应当鼓励和支持改进食品加工工艺,促进提高食品卫生质量。”尽管在法律、法规中有了部门之间分工、配合的初步规定,如根据《食品卫生法(试行)》的规定,出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督、检验,海关凭国家进出口商品检验部门的证书放行等,但是,地方政府与食品安全监管部门之间的关系规定比较模糊,地方政府的责任性质也十分不明确。

   在建国后的很长一段时期内,公众的生活资料比较匮乏,更多地以温饱为诉求,加之食品安全的检测手段有限、公众的健康指标缺乏科学认识,特定的社会历史条件导致了缺乏对食品安全的精细化监管。而且在计划经济的条件下,食品生产企业以公有制为主,生产和销售管理上相对比较规范,食品卫生大致上可以得到保证,以食品卫生为诉求的食品安全监管体制基本上符合当时的要求,食品安全问题不是特别突出,没有在法制层面上厘清地方政府责任的迫切压力。但是,随着计划经济的解体,在国有食品生产企业之外,产生了许多个体企业,私营企业,政府对食品安全的管控出现了复杂化情况。“从计划时代走来的政府缺乏管理小企业的经验……在面临大量的小作坊、小厂家组成的现代市场,原有的制度似乎捉襟见肘。”[3]因此,缺乏合理监管和科学监管的情况下,食品卫生体制已经难以保障公众的食品安全诉求。

   (二)地方政府负总责时期(2004年至2009年)

   “地方政府负总责”实际上是一种剩余监管权,即当某一环节出现监管真空或权力争夺时,地方政府要统一担负起责任来。[4]地方政府“负总责”的概念首次出现在1991年《中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。由于在20世纪末和21世纪初的这段时间内食品安全事故频发,为了应对规制机关不作为的现象,提升地方政府在食品安全监管中的能动性,负总责制度在食品安全监管领域得到了采用。[5]2004年9月1日通过的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》,明确“地方各级人民政府对当地食品安全负总责,统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。”该《决定》正式确定了在食品安全监管领域地方政府负总责制度。2007年7月26日公布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》承继了地方政府对本行政区域内的产品安全监督管理负总责制度。2007年8月5日,国务院发布的《国务院关于加强产品质量和食品安全工作的通知》,明确要求“县级以上地方人民政府对本行政区域内的产品质量和食品安全监督管理负总责。”然而,2008年三鹿毒奶粉事件的发生使我们反思食品安全监管中地方政府的责任界定。同以前的多由个人、小企业引发的食品安全事件相比,三鹿毒奶粉事件是由一个拥有诸多荣誉光环并深受政府和公众信赖的国有企业造成的,给社会和受害者造成了巨大的伤害,当地政府在事件背后甚至起到了非常负面的作用。鉴于三鹿毒奶粉事件的恶劣影响,为了落实地方政府在食品安全监管中的责任,2008年10月6日通过的《乳品质量安全监督管理条例》依然要求县级以上地方政府对本行政区域内的乳品质量安全监督管理负总责。一方面基于对地方政府负总责制度理解的问题,为什么地方政府负总责反而没能阻止悲剧的不断发生;另一方面怎样合理把握地方政府与食品安全监管部门之间的关系问题,这些都亟待在理论和实践中进行厘清。

   有学者认为:当前,地方政府负总责领域的快速扩张,在一定程度上揭示了中央政府常规管理与调控制度的失灵,因此必须频繁借助于对于地方政府官员最具威慑力的负总责制度。然而,地方政府负总责制度只可能在过渡阶段治标,不可能长期治本。要持续、有效地规范地方政府的行为,使其积极履行各项政府职能,必须依靠常规管理与调控制度的重建或再造,地方政府负总责制度充其量只应该是其中的一个环节或者说是最后的威慑工具。[6]过于强调地方政府负总责的提法,容易给人一种笼统的印象,即地方政府为了应对食品安全事件,是可以超越和随意干涉监管部门履行职责的,这与科学行政、合理行政和依法行政的要求也是相违背的,因此需要对地方政府的责任予以科学的界定。另一方面也要求地方政府对发生的一切食品安全事件都要负有责任,而在风险社会下,这是不现实的。因此,应确立在现有的经济和社会条件下,最大程度地减少风险而非消灭风险的思想,促进地方政府面对问题时的积极行政。

   (三)地方政府统一负责时期(2009年至今)

   2008年4月20日公布的《食品安全法》(草案)本来也规定地方政府在食品安全监管中负总责[7]。但是,在后来的全国人大常务委员会审议中,有些常委委员和地方提出,目前负责食品安全分段监管的质监、工商和食品药品监管部门均实行省以下垂直管理,草案应当更好地体现权责一致的原则,因此法律委员会对这一表述进行了修改。[8]最终,在2009年通过的《食品安全法》采用了县级以上地方政府统一负责的提法。笔者以为,《食品安全法》对地方政府“统一负责”的提法不仅是对负总责的一种变通,也不仅是应对地方政府和垂直管理部门协调难题,更重要是是对地方政府食品安全责任的一种科学认识。统一负责与负总责相比,前者更加突出了在日常食品安全监管中,地方政府在尊重法定监管部门权限前提下的协调监督职责,设定了地方政府在食品安全监管中不越位、不缺位的制度保障。地方政府统一负责是科学合理地分配行政职权和责任,是有效规制的制度前提和保障路径,更加符合合法行政和合理行政的基本理念。“以风险规制的思路来管理食品安全,强调的是对危险或灾难的可能性进行评估及控制,它将管理的重心前置,要求管理者主动去预测和评估未来可能发生的危险,寻找最有价值的风险集聚点,并将有限的监管资源有针对性地用于重大的风险控制。”[9]而统一负责正是以食品安全为最终目的,促进地方政府统筹运用各种资源减少或避免重大风险的发生。

   2015年4月24日修订后的《食品安全法》在食品安全监管主体上有较大的变化,主要是由国务院食品药品监督管理部门负责食品生产经营活动的监管,而打破了以往由质检、工商和食药部门分别对食品生产、食品流通和餐饮服务活动进行分段监管的分工模式。在地方政府层面,则在继承统一负责制度的基础上,建构了一种促进保障型的地方政府责任,加强食品安全监督管理能力建设,为食品安全工作提供保障。修订后的《食品安全法》可以说是对地方政府统一负责的深化认识,更加突出地方政府在保障食品安全监管部门有效履职中的主体作用。

  

   二、我国地方政府的食品安全监管责任分析

   《食品安全法》第6、7、8条的规定在对我国食品安全监管实践的深刻认识基础上,将地方政府的责任分为组织协调、应急处置、评议考核和建设性保障四个方面。本文基于对行政职权科学分配的认同,尊重实定法的这种责任分类,并对其内涵进行适度分析和拓展。

   (一)组织协调责任

地方政府对食品安全监管的组织协调责任,即统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制和信息共享机制。[10]通过对食品安全监管部门的组织协调以有效弥补法律和政策的漏洞问题,减少监管领域的职责空白或纠纷是地方政府的重要责任。在食品安全监管领域的五龙治水的现实及其导致的恶果,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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