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高勇:治理主体的改变与治理方式的改进——“枢纽型”社会组织工作体系的内在逻辑

更新时间:2014-05-06 11:08:27
作者: 高勇  

  
传统社会组织管理体系建立的是“仿单位制”的庇护—依赖关系,它只是治理方式匮乏之际的无奈之举,不应当成为一种长期战略。北京市“枢纽型”社会组织工作体系的核心思路,就是通过改变治理主体来改进治理方式;但是治理主体的改变,必须以治理方式的改进作为配套。

   近年来,北京市委、市政府高度重视社会建设工作,并于2008年9月召开了全市社会建设大会,出台了《北京市加强社会建设实施纲要》,明确提出,要充分发挥人民团体等“枢纽型”社会组织在社会组织管理、发展、服务中的重要作用,努力探索中国特色的社会组织管理模式。本文试图通过分析社会组织的发展历史,阐释“枢纽型”社会工作体系改革面对的主要问题,梳理其主要思路和内在逻辑,并对下一步改革方向提出建议。

    

   一、“双重管理体制”存在的主要问题

   1.“双重管理体制”背后的根本矛盾:治理技术的匮乏和治理风险的忧虑

   中国改革开放30年经历了巨大的经济社会变迁,有论者称之为双重转型,即以工业化为目标的经济结构转型和以市场机制为导向的经济体制转型。现存的社会组织管理体制正是在这一转型过程中逐渐成型的,因此也必然带有许多转型期的特点。要理解它,就需要理解它产生时的社会背景和社会条件。

   社会组织在数量上的空前增长发生在上世纪80年代。改革开放释放出了巨大能量,各类社会组织伴随着改革开放的进程应运而生,空前活跃。如何治理新出现的大量社会组织,对于当时的政府来说是完全陌生的。单位制仍然是当时最主要的治理制度,而这些社会组织虽然不同程度地依赖于政府各部门、企事业单位,但是它们毕竟是单位体制之外的部分。而在单位制之外,能够借鉴用来治理社会组织的制度资源相当匮乏。没有通过理事会、监事会的内部治理结构来保证社会组织自主运转的成熟经验;没有社会组织应当向社会财务公开透明的社会监督体系;没有社会组织从业人才的正常生产机制;没有社会组织与政府建立互信和协作的制度性渠道。在当时,上述治理手段无论在价值理念层面还是在具体操作技术层面都是付之阙如的。但是另一方面,当时特定的经济背景和政治背景却使得治理者对于治理风险的判断是偏向放大的。在当时“双轨制”的背景下,不能否认有一些社团以社团之名行经济交易之实,扰乱了经济秩序。与此同时,在“反对精神污染”和“反对资产阶级自由化”的运动中,政府对于社会组织发展过程中存在的政治风险同样是有充分认知的。

   这样,治理技术的匮乏和治理风险的忧虑构成了中国社会组织从发展初始期就开始存在的一对根本矛盾。当时政府通过科层手段来把住入口的能力很强,但是化解社会组织发展过程中种种具体问题的治理技术能力很弱,出于治理风险的考虑又必须将社会组织管住,那么最便捷的手段就是仿效现成的“单位制”,在社会组织治理中建立一种仿“单位制”的结构。这就是社会组织“双重管理体制”的起源。

   “双重管理体制”的实质是一种“仿单位制”。美国社会学家Whyte指出,中国的发展过程中不断地在用“结构科层化”来解决问题,即用正规的科层性质组织来取代或废弃非科层的组织;另一方面,用“功能科层化”解决问题的手段却没有得到发展,即不能用各种理性化的规则、规范化的程序来进行管理。[1]这样发展的结果,就是资源和社会生活几乎全部被规模化的科层组织所垄断,但同时,在科层组织内部和彼此之间通行的却并非是理性化的形式规则或规范化的程序,而是种种传统庇护关系、人情网络关系以及魅力权威关系。单位制的特点就在于,上下级之间不仅仅是一种管理—被管理的关系,同时还是一种庇护—依赖关系。[2]作为一种“仿单位制”,社会组织的“双重管理体制”建立起来的同样是一种庇护—依赖关系。

   在社会组织迅速发展的上世纪80年代,相当一部分社会组织是从各种体制内单位组织的母体中脱胎而来的,因此在行政及人事上也与这些政府部门、企事业单位具有程度不同的依附关系:这些体制内单位不仅能为社会组织提供许多行政性的资源、权力、职能以及种种便利,而且在干部任免上拥有一定的权限,能够实现两个不同部门之间的“人事交流”。最初这种庇护—依赖关系还是非正式的和非制度化的,但是出于治理风险的考虑,政府决定将散布于各个政府部门和企事业单位的一部分管理权力统一上来,收归民政系统,成立民间组织管理局,但同时承认各个单位对于所属社会组织的事实管辖权。这事实上是将这种庇护—依赖关系以制度化的方式加以确定下来。这就是1989年《社会团体登记管理暂行条例》的基本思路。而到了90年代之后,政府认为社会组织与业务主管单位之间建立更为紧密的依赖关系,是防范治理风险特别是政治风险的最有效和最现实的途径,从而进一步通过管理条例等相关文件法规强化了两者的全面性的庇护—依赖关系。

   但是,这种庇护—依赖性关系的传统治理方式,只是在缺乏合适的治理手段之时,通过采用强化科层制关系、强化业务主管部门与社会组织之间的无限责任关系来进行管理的无奈之举。它不应当成为一种长期的治理战略,它也注定会在实践中产生出种种悖论式的症状来。

   首先,作为一种庇护—依赖关系,两者之间的名义责任关系必然是无限责任的,但同时实践操作过程又必然是充满弹性的,这就产生了一种“名实相离”的局面。在条文规定上,业务主管部门必须负起几乎等同于无限责任的“九项职责”,但是事实上对这九项职责如何管、管到什么程度,并没有明确的界定,往往因单位而定,甚至因人而定,管理关系往往嵌套于社会组织与业务主管单位之间存在的人情关系之中。

   其次,面对这种无限责任关系,一部分资源较多、能力较强的部门,将社会组织完全纳入行政科层体制当中,将其视为一个科室部门,从人员管理到事项管理完全和其下属的科室部门没有任何区别。这样的社会组织当然是生存无忧,但这种生存无忧完全是依赖于其挂靠单位的庇护之下的,这就是所谓“政企不分”或“独立性不强”的问题。而且,这种庇护—依赖关系也并不是非常稳定的,而是取决于业务主管单位的资源总量、对社会组织的重视程度、社会组织领导的活动意愿和个人人脉等等。当业务主管单位的资源总量不足、不太重视社会组织、社会组织领导的人脉不甚广泛时,社会组织就会出现“生存资源欠缺”的困境。

   最后,虽然许多社会组织因找不到业务主管单位而选择了工商注册,从而落入管理部门的视野之外,而且这类社会组织的宗旨绝大多数是好的,但是在目前的管理手段下,如果把它们纳入管理之中,哪个业务主管单位愿意而且有能力庇护如此众多的社会组织?而如果没有业务主管单位,其中的治理风险谁来承担?因此,即使这些工商注册的社会组织在积极地寻求政府认同,它们仍然不能被纳入到管理体制之中。

   2.“双重管理体制”延续的原因:制度的路径依赖和经验的错误总结

   “双重管理体制”的弊病早已体现出来;工商注册的社会组织大量出现使得相当一部分管理对象处在管理范围之外;“政社分开”的话语兴起使得这种管理体制的合法性受到质疑;部分有官办色彩的社会组织代表性不强、活力不足已成痼疾等等。尽管有上述诸多问题,但是对“双重管理体制”的改革却步履艰难。为何如此呢?这就涉及另一个方面,即制度的路径依赖和经验的错误总结。

   所谓制度的路径依赖,指的是一旦选择了某种制度,即使并非是最优选择,它也必然会有一种自我强化机制,从而对后来的选择构成约束条件,甚至造成制度锁闭。[3]“双重管理体制”本身也具有一种自我强化机制,它本身就挤压了另外一些治理技术的生长空间,从而使得一些更为丰富的社会组织的现代治理技术没有机会得到培育和发展,甚至一些只有形式被移植过来的治理方式(如理事会制度和监事会制度)因为缺乏相应的理念价值支撑和现实根基而徒有其表。这又进一步加剧了社会组织治理技术方面的匮乏,反过来增强了“双重管理体制”自身的存在合理性。

   而经验的错误总结,指的是人们在情况复杂和不确定的状况下,进行判断时往往会出现误导性的归纳和总结。[4]在多年的“双重管理体制”下,尽管存在一些弊病,但同时却也一直没有发生因社会组织管理引发的政治风险。尽管社会组织管理方式与其政治风险控制之间存在着复杂的因果链条,没有发生政治风险可能与更宏观的政治经济背景有关,但是在“稳定压倒一切”的环境下,管理者会更倾向于认定“双重管理体制”是控制社会组织政治风险的最重要因素,进而固守这一体制而不敢轻易变动。

   但是,上述情况实际上并未解决社会组织发展中的主要矛盾,即治理技术的匮乏和对治理风险的过分忧虑,相反,还使得上述矛盾更为激烈和尖锐。“双重管理体制”的自我增强机制使得新的更为丰富的治理技术没有生长空间,而经验的错误总结使得管理者对于治理风险的态度表现为过分谨慎。

   3.新的出路:治理方式的创新与对治理风险的合理认知

   走出上述困局的出路在于,从局部出发实现治理方式的逐渐创新和成长,同时合理认知社会组织中存在的治理风险。应当建立起成熟而运转有效的理事会、监事会内部治理结构;应当建立社会组织向社会公开财务状况的社会监督体系;应该有社会组织从业人才的正常生产机制;应当有社会组织与政府建立互信和协作的制度性渠道;应该有对社会组织开展活动过程进行评估和控制的成熟运作体系。总之,必须使得社会组织的发展成为一个有内部制衡的、能够发展和整合的过程,以新的法制治理方式代替原有的“仿单位制”的庇护—依赖式的治理方式。同时,要合理认知社会组织中存在的治理风险问题。之所以多年来社会组织发展中没有出现大的社会风险,更重要的因素是经济社会背景的整体协调发展,是社会组织自身治理结构日益规范的结果,而不仅仅是强化业务主管单位与社会组织关联纽带的效果。相反,如果过于强化这种关联纽带,反而会使得本可以处于管理视线内的某些组织处于地下运行状况,增大治理风险。

    

   二、“枢纽型”社会组织工作体系的探索

   社会组织“双重管理体制”是在上世纪80年代的特定社会背景下形成,在上世纪90年代得到巩固的。它在特定的社会条件下有其合理性和必然性。但是随着改革开放的深入,随着中国经济社会格局的不断演变,这种管理体制所依赖的实施条件与社会组织发展的实际情况之间的差距越来越大,要求改革这种管理体制的呼声日益强烈。与此同时,由于社会组织管理体制涉及方方面面,并且具有一定的政治敏感性,因而新的改革方案一直难以出台。2005年之后,在不对“双重管理体制”进行根本变革的前提下,各地纷纷对社会组织的工作体制实施了一些局部性的修订和变通政策。北京市的“枢纽型”社会组织工作体系正是在这种背景下推出的改革措施。

   1.核心思路:通过改变治理主体来改进治理方式

   北京市“枢纽型”社会组织工作体系的核心思路,一言以蔽之,就是通过改变治理主体来改进治理方式;先将治理主体从各个业务主管单位或挂靠单位转移为人民团体为主的“枢纽型”社会组织,然后借此改变治理方式。

2008年9月,《北京市加强社会建设实施纲要》明确提出,要充分发挥人民团体等“枢纽型”社会组织在社会组织管理、发展、服务中的重要作用,努力探索中国特色的社会组织管理模式。2009年3月,北京市社会建设工作领导小组认定了十家人民团体为市级“枢纽型”社会组织,包括市总工会、团市委、市妇联、市科协、市侨联、市文联、市社科联、市残联、市法学会和市红十字会。在《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中,北京市社会建设工作领导小组进一步对于“枢纽型”社会组织进行了界定,并进一步明确了“枢纽型”社会组织的主要职责。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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