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刘作翔:建立我国社会规范的备案与审查制度

更新时间:2021-10-17 00:17:57
作者: 刘作翔 (进入专栏)  

   来源:《中国法学》2021年第5期。

   内容提要:社会规范是指由社会自身产生的以及由各类社会组织制定的规范类型所形成的体系性组合或集合,包括习惯规范、道德规范、宗教规范、社会组织自制规范和各级政治权威机关制定的专门用于管理内部成员的自制规章。从理论和实践上来讲,将社会规范纳入备案和审查范围是必须的,一方面能够发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用,另一方面能够防止社会规范偏离正轨而产生的负面作用,进而实现国家和社会生活的法治化。同时,将所有社会规范纳入备案和审查范围也是可能和可行的,关键在于建立分种类、多层级的备案审查制度,采取内部审查和外部审查相结合的方式,将不同的社会规范纳入不同的组织体系和层级体系,并根据需要进行事先审查、事中审查或事后审查。

  

   关键词:规范性文件  社会规范  社会组织  备案审查制度  监督制度

  

  

   党的十八届四中全会提出:“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。”规范性文件是我国普遍存在的一种规范形式。近些年来,由于对于规范性文件的制定和发布缺乏有力的制约和监督机制,存在着规范性文件违宪违法、侵犯公民、法人和其他组织合法权益的现象。诚如2018年5月16日国务院办公厅发布的《国务院关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(以下简称为《通知》)中所讲到的:“近年来,各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作,取得了一定成效,但乱发文、出台‘奇葩’文件的现象还不同程度地存在,侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益,损害了政府公信力。”另外,在实践中,也存在着地方制定和发布带有立法性质文件的现象,越权侵入了立法领域;还由于规范性文件面大量广,除了《通知》所提到的行政规范性文件外,规范性文件涉及众多的领域和范围。因此,要将“所有的规范性文件”纳入备案审查范围,是一项相当艰巨的任务。但是,这样一项任务的完成对于维护法治至关重要。

  

   一、规范性文件的范围及其分类

  

   (一)规范性文件的范围

   关于“规范性文件”的理解,目前国内学术界和实务界尚未形成共识。自从党的十八届四中全会提出把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件以来,对于什么是“规范性文件”,以及如何理解“禁止地方制发带有立法性质的文件”,学术界有各种不同的理解,其中一个关键问题是对“规范性文件”的范围界定,分歧最大的是“规范性文件”是否包括法规、规章、司法解释等。全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室2020年8月修订出版的《规范性文件备案审查制度理论与实务》一书,对“规范性文件”解释为:“一般认为,规范性文件指的是各级国家机关在其职权范围内按照一定程序制定,涉及不特定的公民、法人和其他组织的权利和义务,具有普遍约束力并可反复使用的文件。”该书将法规、规章、司法解释等包括在“规范性文件”的范围之内。这一界定主要是从立法备案审查制度的视角出发,属于早期法理学教材中关于“规范性法律文件”的范围,与通说对于“规范性文件”的理解和界定不相一致,也无法解释党的十八届四中全会提出的“禁止地方制发带有立法性质的文件”的要求。

   查阅有关对于“规范性文件”的学理解释,规范性文件“一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。当前这类非立法性文件的制定主体非常之多,例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门,人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等”。 这一学理解释,比较准确地概括了“规范性文件”的内涵、性质、制定主体及其类型。“规范性文件”是指“法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件”,即“规范性文件”不包括“立法性文件”,如果将法规、规章等立法性文件也包括在“规范性文件”的范畴,就混淆了“规范性法律文件”与“规范性文件”的区别,不利于对于“规范性文件”进行备案审查的法治要求。另外,2017年修改后的《行政诉讼法》第53条第1款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第2款规定“前款规定的规范性文件不含规章”,明确地规定了规章不包含在“规范性文件”之内。《通知》对“行政规范性文件”作了如下界定:“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。”这一界定也是将“国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章”不包含在“行政规范性文件”之内。即使对于不属于国家法律规范体系范畴的党的规范,也区分为党内法规和党的规范性文件两种。其中,“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。党的规范性文件是指“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”。

   从法治实践来看,一些国务院部门也是将法律、法规、规章等与规范性文件分列的。如,国家体育总局2019年12月26日公布的《现行有效的体育法律、法规、规章、规范性文件和制度性文件目录》披露,截至2019年11月30日,共有现行有效的法律1部,行政法规7部,中央与国务院文件34件,部门规章32件,规范性文件178件,地方性法规、规章和规范性文件269件,总局制度性文件72件。

   在2021年1月20日至22日召开的十三届全国人大常委会第二十五次会议上,全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀作的关于2020年备案审查工作情况的报告中讲到:2020年2月26日全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》后,立即开展野生动物保护领域法规、规章、司法解释及其他规范性文件专项审查和集中清理工作。根据国务院办公厅和地方人大常委会反馈的情况,清理中发现需要根据全国人大常委会决定精神修改或者废止的规范性文件共419件,其中行政法规3件,国务院规范性文件4件,部门规章和规范性文件30件,省级地方性法规69件,设区的市地方性法规9件,单行条例22件,经济特区法规1件,地方政府规章和规范性文件281件。有关方面已经修改30件、废止55件。2020年5月28日十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国民法典》后,为配合民法典的贯彻实施,开展了民法典涉及法规、规章、司法解释及其他规范性文件专项审查和集中清理工作。清理中发现需要修改或者废止的规范性文件共2850件,其中行政法规31件,国务院规范性文件5件,部门规章和规范性文件164件,地方性法规543件,地方政府规章和规范性文件1874件,司法解释233件。有关方面已经修改257件、废止449件。以上报告中,在包括法规、规章、司法解释在内的“规范性文件”总概念之下,清理中所具体列举的“规范性文件”则是指法规、规章、司法解释以外的“其他规范性文件”。

   可见,从规范形态上,将法规、规章等立法性文件即“规范性法律文件”和非立法性的“规范性文件”进行区分,有利于厘清规范性文件的范围,否则,便会出现两个内涵不同的“规范性文件”概念,一个是包括了法规、规章、司法解释在内的“规范性文件”,一个则是指法规、规章、司法解释之外的“规范性文件”,容易引起人们理解上的困惑和认识上的误区。厘清“规范性文件”的范围,也可以帮助我们准确地理解党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”的精神实质。

   (二)规范性文件的分类

   根据以上对于“规范性文件”的分析和理解,首先应该将法规、规章、司法解释等“规范性法律文件”与其他非法律性、非立法性的“规范性文件”区别开来,这样有利于厘清两者在规范性质上的不同,也有利于根据各种规范性质的不同,建立不同模式的备案审查制度。

   根据“规范性文件”的制定主体、性质、作用范围、作用对象、功能以及具体表现形态,“规范性文件”可以分为狭义和广义。狭义的“规范性文件”是指与政治权威相关联的机构即党的机构和国家政权机构制定和发布的那些不属于法律性质的、带有规范性内容的非立法性文件,这一类规范性文件包括党的机关,国家立法机关、行政机关、监察机关、司法机关等制定和发布的规范性文件,可以概要地分为党的规范性文件,国家立法机关规范性文件、行政机关规范性文件、监察机关规范性文件、司法机关规范性文件等类别;广义的“规范性文件”包括除以上所指的狭义“规范性文件”外,还包括人民团体、企事业单位、社会组织、基层组织等制定的规范性文件,也包括社会规范中的习惯、道德、宗教等规范类型。可见,规范性文件的数量特别庞大,且对公民生活、社会生活产生重大影响,因此,对规范性文件进行备案审查是一项重要的工作。

   目前,对于狭义的“规范性文件”的备案审查制度已经初步建立或正在建立,且有一些规范化、程序化、制度化的机制。如,为了规范党内法规的制定,中共中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》;为了规范和监督党内法规和党的规范性文件的制定和监督工作,中共中央办公厅发布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》。又如,《通知》对于行政规范性文件制定和监督管理工作作出了一些规定:为落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求,切实保障群众合法权益,维护政府公信力,经国务院同意,特此发布加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知,以规范行政规范性文件制定和监督管理工作。其他如国家立法机关、监察机关、司法机关等也都有相应的对于规范性文件的制定进行规制和监督的相关制度措施。但对于除此之外的那些社会规范意义上的“规范性文件”的备案审查制度,目前还是一个需要重视的研究领域和实践领域。

   2020年12月7日,中共中央印发了《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》,其中对于社会规范的建设提出了明确要求:“促进社会规范建设。充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用。加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设,推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范。深化行风建设,规范行业行为。加强对社会规范制订和实施情况的监督,制订自律性社会规范的示范文本,使社会规范制订和实施符合法治原则和精神。”本文提出的建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度,是贯彻落实中共中央《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》提出的“加强对社会规范制订和实施情况的监督”和“使社会规范制订和实施符合法治原则和精神”,发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用,防止社会规范偏离其正轨的有效途径,也是实现国家和社会生活法治化的重要路径。

  

   二、社会规范的概念、范围界定及其分类

  

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本文责编:陈冬冬
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