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李少文:国家监察体制改革的宪法控制

更新时间:2019-06-16 23:40:20
作者: 李少文  

   【摘要】 国家监察体制改革直接针对宪法结构,需要贯彻宪法某种程度的控制力。这种控制源于宪法保留原理和宪法的本质功能,也是“重大改革于法有据”这一党的执政思想的贯彻落实。我国监察体制改革具有鲜明的宪法特征,新建立的监察制度输入了立宪价值并重塑了国家机构和权力运行体系。宪法对此进行结构性控制,既为改革提供约束机制,又受制于改革塑造的新秩序。监察体制改革过程展现了宪法保留的控制力,同时改革自身也具有一定的正当化功能。在这种控制模式之下,宪法呈现了一定程度的收缩特征。对政治体制改革中的宪法收缩需要客观评判,适度收缩对于革新和重塑宪法秩序具有积极意义,但过度收缩亦非社会主义民主政治的目标。必要的宪法控制能够维护一系列改革底线,包括宪法权威、宪法原则和立宪价值,特别是有助于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

   【中文关键词】 监察体制改革;监察法;宪法工程;宪法保留;宪法收缩

  

   作为事关全局的重大政治体制改革,国家监察体制改革对于发展和完善中国特色社会主义民主政治十分关键。确保改革的正当性与合法性,是改革成功的基本条件,也是“凡属重大改革都要于法有据”这一党的执政思想的题中之意。尤其是国家监察体制改革直接针对既有的宪法结构,创设了新的国家权力、国家机构和规范体系,体现了改革推动者的鲜明政治目标,它关涉宪法作为根本法如何塑造政治秩序。由此产生的宪法争议指向了改革理据、改革过程以及制度安排等。[1]这就有必要在理论层面深刻剖析宪法与改革的关系,在实践层面客观描述改革过程及其宪法控制的实际效果。本文所欲解决的核心问题就在于改革触及宪法保留事项时,如何贯彻宪法的控制力?它体现了宪法之下的政治体制改革的哪些特征与规律?

  

   一、宪法视野下的改革与法治

  

   政治体制改革可能涉及根本性宪法结构的变动,因此,建立并遵循宪法与改革之间恰当的关系模型,将直接决定国家宪法秩序的稳定性与改革的成功率。国家监察体制改革“于法有据”如何落实,它与改革受到的宪法控制直接相关。对此,我们首先需要在理论层面展开分析。

   (一)宪法保留

   首先要讨论的问题是,国家监察体制改革究竟涉及宪法中哪一层次的制度变革?这就要分析监察体制改革的关键内容——“健全党和国家监督体系”,改革重新配置了单独行使的监督权,它与宪法的基本功能直接相关,因为“宪法首先是关于国家和权力组织的规则”。[2]监督权的重新配置直接针对宪法结构,属于理论上所谓的“宪法保留”事项,[3]改革已经触及到根本性的宪法体制。

   何为宪法保留?简单地说,就是指有些内容只能由宪法加以规定,甚至宪法不能授权议会决定,变更其内容亦需要通过修改宪法完成。宪法保留原则在德国法上有所展现,我国台湾地区学者则进一步予以阐释,当然,宪法保留原则也存在不同的概念界定。[4]我国台湾地区1997年“司法院大法官会议”释字第443号解释中说:“关于人民身体之自由,‘宪法’第八条规定即较为详尽,其中内容属于‘宪法’保留之事项者,纵令立法机关,亦不得制定法律加以限制。”宪法保留借鉴了法律保留的理论,表达的正是有些内容为宪法所独享——实际上是限制议会立法乃至修宪的权力,而它发挥作用的领域之一正是控制重大的国家制度变革。

   宪法保留的功能首先在于宪法对保留事项的绝对控制力。一方面,这是基于问题本身的重要性,在结成社会契约时就已经意识到这些内容必须由根本法来规定,它们直接关系宪法秩序的稳定性。质言之,宪法保留必然关系到宪法的根基——“元内容”、“契约条款”,即有关社会契约之缔结的基础性内容。[5]另一方面,这也是基于宪法的功能,宪法保留进一步突出了宪法在政治社会中的根本法地位,是宪法而非一般立法在决定国家的政治秩序。

   一般而言,宪法保留的事项是极为有限的,它通常与政治体制以及公民的核心基本权利紧密相关。其中最主要的当然是根本性的政治制度——人民所选择的民主形式,这是立宪的根基。直接体现民主形式的政治制度必须保留,其理论基础是宪法作为国家根本法的属性及其衍生出来的制度内容。实际上,对于宪法保留能否成立最初是存有疑问的,但随着魏玛宪法的失败——纳粹通过议会立法架空宪法的举动,人民开始重视宪法保留的意义。[6]宪法中关于民主形式的基础性、原则性规定通常不能由立法修改,甚至宪法规定本身也不能被修改。在德国,基本法所确立的“自由民主秩序”属于不可修改内容;[7]在美国,联邦主义亦属于保留条款甚至是不可修改条款。[8]在我国,人民代表大会制度作为根本政治制度,自然是不可动摇的宪法根基,变更其内涵只能通过修宪完成,应当属于宪法保留事项。新建立的监察委员会及其监察制度,直接影响着政治体制的基本面貌,属于权力配置的根本性变革。这一重大政治事务当然是宪法保留的内容。

   (二)“重大改革于法有据”

   我国引入宪法保留理论是较为迟滞的,这突出表现在改革与宪法的关系上。改革开放40年来,国家重大政治体制和经济体制改革不断呈现,围绕一些改革现象也出现了宪法性争议。包括《立法法》制定、乡镇长直选、地方立法权扩容在内的改革针对国家重要制度,触及宪法保留问题,但宪法的回应却不够充分,理论界对此进行了很多讨论。[9]中国共产党十八届四中全会提出“重大改革于法有据”,表明了党对改革与法治关系的重要态度,改革特别是重大的政治体制改革必须重视处理与宪法法律的关系。这里的“法”和“据”皆是宽泛意义的,[10]当然不是说改革必须一一对应着授权的法律条款,或者皆需要制定法,而是指它必须回答改革的正当性来源和合法性渠道。这就为确立宪法保留的观念提供了政治空间。

   实际上,“重大改革于法有据”的要求运用于宪法保留事项改革,能够体现社会主义国家推进政治体制改革的全面考虑,这也是我们处理改革与法治关系的进步。改革是否充分体现宪法的控制力,影响着改革的正当性与权威性,[11]从而也影响它所塑造的宪法秩序。符合宪法要求的改革能够从宪法之中汲取资源,而“超越”宪法的改革必须更为慎重,违宪的改革则必然引起争议。问题在于,针对宪法保留事项究竟采取何种改革方案,既确保改革顺利推进,又能够汲取现行宪法秩序的正当性、合法性与权威性资源。这是国家监察体制改革理论分析的最复杂部分,因为宪法逻辑是否容忍针对权力配置的此种调整,改革者如何在制度中输入宪法价值,改革方式和过程如何体现民主原则以及宪法守护者采取何种宪法理念,皆是决定改革特征的因素。若以“于法有据”作为评判标准,那就是改革过程以及最后的制度有没有很好地处理宪法保留的问题,宪法的控制力是如何贯彻的。

  

   二、国家监察体制改革的宪法工程

  

   国家监察体制改革目前已取得重大进展,主要表现在宪法修正案明确规定了监察委员会的有关内容,《监察法》颁布施行,各级监察委员会建立并有效运行,监察制度业已成为我国的重要政治制度。回顾国家监察体制改革的过程,试点、立法与修宪是改革的三步曲。在这个过程中,修宪涉及的条款有限却至关重要,监察制度的主要内容由立法者创制,而试点阶段实际上已经将监察制度的基本架构提前展示并使之基本定型,它们共同构成改革之宪法工程的内容。总之,一个完备的宪法工程不只是对修宪内容进行系统化表述,更是对新制度的构动力、内容、过程与结果进行整体性表述,并在其中反映宪法的控制。

   (一)改革过程体现的宪法元素

   第一,本次改革的突出特点是采取了先行试点的改革方案。三省市先行试点,形成了“可复制可推广的经验”,后运用于全国各省市的试点。试点改革可谓是具有中国特色的政治体制改革方案,它在宪制结构尚未整体变动乃至没有合法性依据、尚存重大争议的情况下进行,所以授权就尤为重要。全国人大常委会做出了两次授权试点决定,意图当然是为改革提供依据。但有学者认为它仍然存在一定的合法性困境,[12]主要是考虑到改革内容涉及到国家机构的增设和基本法律(如《刑事诉讼法》等)的适用范围调整,这些问题有宪法保留的色彩,所以由全国人大而非全国人大常委会进行授权更为恰当。

   第二,立法过程先于修宪过程。尽管在2018年3月召开的十三届全国人大一次会议上,宪法修正案的审议表决先于《监察法(草案)》的审议表决,但在改革过程中,制定一部监察法的方案就一直在推进。这主要是由我国的立法体制所决定的——全国人大的会期较短,而立法草案审议主要由全国人大常委会完成。国家监察立法是改革的具体要求,也是改革成果之体现。尽管如何立法是从改革伊始就开始深入讨论的问题,但《监察法》的制定过程却存在合宪性争议,这既有改革内容争议,亦有改革程序争议。例如,关于谁主导立法的问题,后来指出是全国人大和中国共产党纪律检查委员会同时发挥了作用并且是以后者为主,“监察法立法工作由中共中央纪律检查委员会牵头抓总”。[13]这就与通常所说的“人大主导立法”的观念产生了一定龃龉。

   第三,关于监察委员会的宪法条款一定程度上反映了理论共识。在改革推动者和学者的共同努力之下,[14]宪法及时做了修改,并且最后是在宪法中增设了“监察委员会”一节。改革需要消除宪法“障碍”,[15]但大幅修宪乃至高频率修宪,却意味着对宪法权威性的冲击。持平而论,对宪法进行中修的方案的确较为得当,这也是学者的主张。[16]宪法修改说明了政治体制改革的复杂性,牵一发而动全身。然而,争议并未消除,核心争议即宪法是否需要载明关于监察制度的更多基本内容,它涉及下文将讨论的争议性问题。

   (二)改革中的价值冲突与妥协

   制度设计应当是立宪价值约束下的选择。宪法的基本价值需要输入到政治体制改革过程,但改革创立的新制度的价值如何嵌入宪法并形成新的宪法秩序,则面对着一些挑战。这就关系到制度正当性的问题。它体现在监察制度设计的如下两个问题之中:

   第一,监察制度如何体现形式法治原则?反腐败工作以效率和成果作为评价标准,即快速查清“案件事实”,[17]但它要有法律依据并经过法定程序。所以,国家监察体制改革在推进反腐败工作任务之外,还需要让制度充分体现法治精神。问题在于反腐败工作的效率原则与法治所要求的分权制约、正当程序和人权保障等诸价值如何平衡。让反腐败工作遵循法治原则,这是宪法的任务,也是监察体制法治化的要求。尽管制定了相关立法,但争议依然存在,监察制度体现法治理念的程度是关键问题,尤其是法治所要求的权力制约原则。监察权由作为专责机关的监察委员会集中行使,虽然体现了效率原则,但来自于其他国家机关的权力制约机制难以切实有效发挥作用,导致监察制度具有权力和程序集中的特点。

第二,监察制度如何输入人权保护原则?不言而喻,宪法是人权保护法。《宪法》33条规定了国家尊重和保障人权,第37条、第39条、第40条分别规定了公民的人身自由、住宅、通讯自由和通讯秘密受宪法保护,基本权利条款均应体现于监察制度设计之中。相对人的合法权益如何有效保障是改革的重大问题,既包括监察措施与程序是否符合宪法法律精神,也包括当事人的对抗性权利和救济性权利设计是否充分合理。它们是改革过程中争议比较大的问题。其中,留置措施的法律属性以及受到何种程度的法律限制,至今依然争议不断,成为合宪性反思的一大难题。因为职务犯罪颇有不同,调查过程或许可以以公职人员克减乃至放弃部分权利为理由,但人身自由的限制应当更为审慎。[18]留置措施是否受到刑事诉讼法控制,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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