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李凌云:新中国监察制度七十年的嬗变

更新时间:2019-09-18 00:04:07
作者: 李凌云  

   内容提要:监察制度在新中国走过了七十年的历程,其中经历了确立、调整、重建、深化及改革五个阶段。以近期监察体制改革为分界,根据宪法上的地位标准,可将1949年至2017年的监察制度界定为政府系统内的行政监察范畴,而2017年以后的监察制度属于自成系统的国家监察范畴。行政监察向国家监察的嬗变中呈现出四方面态势:从分散到统一的制度体系,从同体监督向异体监督的职权转型,从单一到全面的监察对象,从行政管理科学化向国家治理现代化的功能变革。新时代深化国家监察体制改革,需进一步明确发展方向:一是适应民主政治之下的权力监督模式;二是注重“后监察法时代”的法治建设;三是留意整合式监察在实践中的融洽性。

   关键词:监察制度;国家监察体制改革;监察委员会;新中国七十年

  

   1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议宣告了新中国的成立,通过了在新中国之初起临时宪法作用的《共同纲领》。其中,《共同纲领》第19条规定,在县市以上的各级政府内部设置监察机构。2018年3月,现行宪法在第五次修改时新增监察委员会的规定,在宪制层面对本次国家监察体制改革予以了肯认。监察委员会所承载的制度架构,是中央对监察职权最新调整的结果。迄今为止,监察制度在新中国宪法史上历经整整七十年的时间跨度。不管是新中国成立初期的监察机构,还是国家监察体制改革前的监察机构,虽与当前的监察委员会并非完全一致,但我们不能割裂其中的内在关联。目前的国家监察体制改革,是在吸纳中国传统监察文化的有益经验,并参照域外监察制度相关做法的基础上,通过变革行政监察制度发展而来。国家监察体制整合原有行政监察职权的制度设计,表明各个时期的监察制度在权力监督等方面存在共通性。以新中国成立七十周年为契机,通过回顾监察制度的演变历程,系统分析其变迁趋势,是明确未来发展方向的应有之义。

  

  

   新中国监察制度七十年的历时性考察

  

   权力具备自我扩张性,其应用边际只有当遭遇阻力和反弹而无法继续延伸时才会受到限定。监察制度,便是能够对权力发挥阻力与反弹的装置。“监察”似乎是一个相对抽象的概念,在不同的历史时期,所表征的内涵并非一致,所囊括的组织机构也略有差异。中国古代便存在监察制度,孙中山曾提出:监察制度为“中国固有的东西”。他所倡导的“五权宪法”,其中之一权便是监察权。中国共产党历来重视监察制度,早在革命根据地时期,已根据政权建设构筑了监察制度,为新中国执政以后的监察创新积累了经验。正所谓机构是制度的组织载体,若我们先以监察机构的发展演变为主线,并从机构改革的视角加以关照,或许能够更好地对七十年以来的监察制度作出解析。监察制度伴随新中国建设经历了不同的历史背景,大致可划分为五个发展阶段。

   (一)新中国成立之初的确立阶段:1949—1954年

   《共同纲领》与同月通过的《中央人民政府组织法》,为中央监察机构的建立提供了实定法上的依据。1949年10月中央人民政府成立后,作为最高执行机构的政务院随之成立。对政务院而言,尽快组建合理的机构履行职权至关重要。所以,当时设置了34个委、部、会、院、署、行,作为政务院联系、指导的部门。其中所谓的“委”,主要包括政治法律委员会、文化教育委员会、财政经济委员会以及人民监察委员会。这里的人民监察委员会,就是新中国最早的监察机构。从机构地位来看,这四个委员会比各个部、会、院、署、行要略高。比如,政治法律委员会能够协助政务院指导公安部、司法部等5个部门的工作。人民监察委员会虽没有“指导”的下辖部门,它专门监督行政机关及其公务人员的职责却尤为特殊。应当说,人民监察委员会专司监察工作,可视作新中国监察制度的肇始时期。

   与中央层面相对应,各级地方政府也相应设立监察机构。1950年10月,政务院通过并公布实施《政务院人民监察委员会试行组织条例》,批准了《大行政区人民政府、人民监察委员会试行组织通则》以及《省(行署、市)人民政府、人民监察委员会试行组织通则》。上述法律法规的出台,为地方各级政府设立监察机构提供了准则。截至到1953年底,包括大行政区、省、市及县在内的四级政府共组建3586个监察机构,初步为新中国成立初期的监察制度奠定了组织基础。在管理体制上,监察系统实行“一重领导、一重指导”的体制,即既受同级政府领导,也受上级监察机构指导。在同一时期,党的纪检机构与监察机构并行不悖、分工不同。当然,二者在一定范围存在合署办公的情况。比如,1952年2月中共中央下发指示,其中提及,“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公”。主要来看,该时期的监察机构与党的纪检机构形成了党政双轨运行的纪检监察机制。

   (二)社会主义建设初期的调整阶段:1954—1959年

   1954年4月,第三次全国监察工作会议对监察制度作出调整,决定在不设区的市、县地方政府内不再保留监察机构。为改革央地关系,精简央地之间的行政层级,中央于同年6月决定撤销大行政区的建制,西南、西北等六个大行政区在年底先后撤销,这些大行政区的监察机构一同被撤销。

   监察制度的发展,始终离不开宪法的规范引领。新中国成立之初,《共同纲领》仅仅扮演着临时宪法的角色,无法发挥出一部宪法应有的全部价值。1954年9月,新中国第一部社会主义类型的宪法颁布实施。其中,宪法相关条款与监察制度转型密不可分。随后,《国务院组织法》在全国人大会议上通过,据此政务院被改组为国务院,政务院人民监察委员会则改为中华人民共和国监察部。1954年宪法第49条赋予了国务院统一领导各部和各委员会工作的职权,监察部是在国务院领导下行使职权的组成部门。1954年11月,国务院发布了将原人民监察委员会的职责交接给监察部的通知。12月,监察部发出了要求地方各级政府设置监察机构的通知。1955年11月,国务院常务会议批准了《监察部组织简则》,较为全面规定了监察部的任务、职责、机构设置等内容。1956年初,监察部发布《关于派驻县监查组的若干工作问题的指示》,提出要在撤销县级监察机构后,上级监察机构应适当选取部分县派驻监察组。

   经过1954年开始的调整改进,新中国初期的监察制度初步形成齐全的体系,监察力量不断增强。1957年10月,监察部按照中央相关要求,拟定《监察部门关于监察机关体制改进方案的报告》,将监察机构的领导体制改为一重模式,因而,该时期的监察机构是在同级政府直接领导下行使职权。然而,随着1957年底反右派斗争扩大化,民主法制工作逐渐趋于停滞,监察机构遭受了冲击。到了1958年,也正是由于领导体制的因素,在严峻政治形势下,监察机构的工作备受质疑,被指责是“脱离党的领导”的部门。1959年4月,中共八届七中全会围绕监察部的撤销议题进行研究。紧接着,全国人大通过了有关撤销司法部、监察部的决定。随后,监察部停止公务的处理,机构职能及人员转隶到中央纪检机构,地方各级监察机构并入对应的党的纪检机构。昔日拥有检查权、审计权、评议权等多项职权的监察机构不复存在。在此后一段时期,党的纪检机构既管党纪工作,又兼理监察事务。当时党的纪检机构在反腐败方面曾发挥积极的作用,但是在1969年4月的中共九大后,党的各级纪检机构又被彻底取消。由于上述原因,监察制度就此出现中断,并在此后的20多年时间里处于历史空白状态。虽然监察机构在新中国成立初期所存续的时间较短,但在上世纪五十年代发挥了积极作用,并为改革开放以后的制度重建积累了历史性经验。

   (三)改革开放以后的重建阶段:1978—1993年

   1978年12月十一届三中全会召开后,国家的各项事业开始向改革开放靠拢,民主政治、法制建设等议题重新得到重视。1979年7月通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第51条第5款赋予了县级以上地方政府管理本行政区域监察工作的职权。虽然当时国务院的组成部门中尚未设置监察机构,但现行宪法1982年全面修改时在第89条第8款规定了国务院领导、管理监察工作的职权,第107条赋予了县级以上地方政府管理监察工作的职责。通过文义解释可知,监察职权作为行政管理权组成部分的形象得到彰显。为了使现代化建设进程与纠正各类违反政纪的行为同步推进,建立专门负责监察的机构就显得尤为迫切。

   1986年2月,在第六届全国人大四次会议上,有地方代表团和部分委员提出建议,在县级以上各地政府内部恢复设置监察机构。同年11月,国务院向全国人大常委会提交了提请设置监察部的议案。12月,全国人大常委会审议并通过决议,决定恢复监察体制,至此,监察部得以重新建立,断裂许久的监察制度得到赓续。1987年7月,监察部向国务院办公厅等有关部门发布通知,宣布监察部正式成立,并开始对外办公。监察部主管全国的监察工作,其中监察部部长的人选由国务院总理提名,经全国人大决定,并由国家主席任命。1987年8月,国务院发布《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》,地方各级政府重新设立监察机构负责本区域的监察工作,因而在全国范围逐步恢复了四级监察机构的框架。在此阶段,监察机构实行双重领导体制,其作为政府组成部门既要接受同级政府领导,还需对上一级监察机构负责并汇报工作,其中上级监察机构在业务方面处于主要领导地位。根据党的十三大会议精神,1988年3月中央纪委、监察部联合发出文件,规定纪检机构负责对党员违反党纪的行为作出检查监督,行政监察机构对违反政纪的案件作出检查处理。

   1988年8月,中央纪委、监察部一同发出通知,提出要逐渐撤销设立在政府部门的党的纪检组,并研究组建监察机构。在上述背景下,监察机构在后续的短期时间内,单独在政府部门内扮演了监督角色。同年10月,国家机构编制委员会颁布《监察部三定方案》,就监察部的职责、机构配置、人员编制等作出规定。此次所恢复设置的监察机构,既延续了建国初期的职责,又依据反腐败新形势、新任务明确了新职责,适应了经济发展形势下监察职权扩张的需要。截至1988年11月底,全国省、市、县三级地方政府的监察机构已全部建立,共配备26600多名工作人员。各级监察机构在改革开放以后监督违法乱纪、惩戒贪污腐败等方面做出了积极贡献。1990年11月,国务院在归纳监察工作经验后,适时通过了《行政监察条例》,该条例明确了监察机构是政府内部行使监察职权的专门机关。同年12月,国务院决定将“国务院纠正行业不正之风办公室”设在监察部,该办公室的基本职能是“负责督促、检查、指导各地区、各部门的纠正行业不正之风工作”。该办公室主任由监察部副部长兼任,副主任由几名监察部的正司长担任。

   (四)市场经济体制建立后的深化阶段:1993—2017年

   1992年10月,党的十四大决定在我国确立社会主义市场经济体制。在新旧经济体制转换过程中,各种生产要素突破原有束缚,往往会在制度疏漏下滋生较多的贪污腐败。监察工作如何规制腐败现象,为经济社会创造良好的政治环境,是当时亟需解决的问题。从实际来看,监察机构所监督的多数公务人员,都具有中共党员身份。基于党管干部原则,公务人员的党员身份决定了其应当接受党委纪检的约束。可以说,党的纪检机构对党员的纪检监督,与监察机构对公务人员的监察存在交叉或趋同之处。而当时的经济体制改革形势,又对纪检监察工作提出了更高要求。因而,通过纪检与监察机构合署办公,用以推动纪检监察工作的高效运行,成为当时的可行之策。

1993年2月,中共中央、国务院批转了中央纪委、监察部有关纪检监察合署办公的请示,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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文章来源:《西部法学评论》2019年第3期
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