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李少文:工作型合宪性审查制度的程序设计

更新时间:2021-11-09 09:57:32
作者: 李少文  

   摘要:  现行宪法第五次修改增设全国人大宪法和法律委员会,以之为推进合宪性审查工作的主要机构,意味着我国在合宪性审查制度建设方面采取了立法权模式,这将导向一个工作型制度。工作型合宪性审查制度的程序可以概括为“一个目标、两个入口、三个主体、四个动因、五个机制”。在这种设计方案下,推进合宪性审查工作,要发挥法案分类这一前置程序和合宪性确认、合宪性讨论、合宪性质疑等主要程序以及备案审查动因的提请、广泛主体参与动因的提请、行政诉讼合宪性先决动因的提请等附属程序的作用,实现宪法实施和宪法监督的审议民主化目标。这将是一个集中、统一、权威、专业、高效的合宪性审查制度,有利于真正有效落实和维护宪法权威。

   关键词:  合宪性审查 审议民主 宪法工程 司法审查 集中审查

  

   引言

  

   2018年3月,现行宪法第五次修改在全国人民代表大会内增设新的专门委员会——宪法和法律委员会,并赋予其承担一系列宪法职责的重任,形成了以全国人大宪法和法律委员会为中心的合宪性审查制度模式。这一模式以何种理论为基础?应当如何具体展开?产生什么功效?在机构确立之后,理论界展开了许多讨论,但关于理论基础的辨析以及制度程序的全面系统分析仍较少。[1]本文旨在提出一个关于合宪性审查制度程序设计的完整方案。

  

   我国正在建设的合宪性审查制度不同于西方的司法审查制度模式,而是反映了人民代表大会制度的内容和民主集中制的特点,凸显了立法者在合宪性审查工作中的主导地位。这是笔者以“工作型”作为合宪性审查制度模式特征的逻辑前提。[2]补强立法权运行过程就是程序设计的重心。工作型合宪性审查制度的主要内容是由全国人大宪法和法律委员会主导的以增强立法权运行的审议民主性和提升法律质量为目标的程序性工作机制。在合宪性审查工作中,立法者的合宪审议是主要内容,立法权运行的审议民主程序是具体表现。合宪性审查不具有西方立宪体制下的政治制衡属性和相对独立的宪法权力地位,而是被纳入立法权,成为它的一项具体工作。这一工作当然是为了确保法律的“合宪性”,但同时增加了立法权运行的“审议性”作为审查过程的政治功能。形成这一制度,需要对程序作出详细设计。本文在已有机构、组织和法定程序的基础之上,提出构造工作型合宪性审查制度的程序机制及其审查标准。这个程序可以概括为“一个目标、两个入口、三个主体、四个动因、五个机制”。

  

   “一个目标”是指我国的合宪性审查制度以宪法实施和监督的审议民主化即“宪法民主化”为目标,主张建构促进审议民主的程序机制。合宪性审查在维护法律合宪任务的基础上,进一步促成了立法权运行过程的审议民主化。这就将塑造一个以“宪法民主化”为中心的宪法实施和监督体系。“宪法民主化”是相对于“宪法司法化”的说法,这将是我国合宪性审查制度模式的独特之处,反映了我国宪法运行的具体状态,也是中国特色社会主义制度显著优势的具体体现。

  

   “两个入口”是指合宪性审查工作存在两种不同的路径入口。其一是立法过程中的法律草案审议入口,其二是其他主体发起的针对生效立法的事后提请入口。通过第一个入口展开的合宪性审查与立法过程重叠,但它是相对独立进行的,可以说是嵌入立法过程的合宪性审查。通过第二个入口展开的合宪性审查需要其他主体发起,使得被挑战的法律等规范性文件重新进入立法权运行过程,接受立法的“复审”。

  

   “三个主体”是指在合宪性审查程序机制中发挥作用的行动主体有三个,分别是全国人大常委会法制工作委员会(法工委)、全国人大宪法和法律委员会(宪法法律委)以及全国人大常委会。其中,宪法法律委是中心。三个机构之间的关系较为复杂,表现在:全国人大常委会是全国人大常设机构,依据宪法法律履行职责,作出决定时的主体是其组成人员;宪法法律委是专门委员会,作出决定时的主体是其组成人员(主任委员、副主任委员和委员);法工委是全国人大常委会的内设工作机构,它没有固定的组成人员,但在工作程序中有特定办事人员。实践中,宪法法律委与法工委共用一套内设组织机构、办事人员,但这并不影响宪法法律委组成人员依法履职。实际上,合宪性审查程序设计的关键就在于让宪法法律委实体化,其组成人员可以切实履行职责。

  

   “四个动因”是指合宪性审查程序启动有四个动力因素,分别是立法审议动因、备案审查动因、广泛主体参与动因和行政诉讼动因。第一个是事前动因,后三个共称为事后提请动因,是指相关主体在履行职责的过程中,发现了涉宪法问题,提请到全国人大宪法法律委进行合宪性的复审。需要提请的案件是客观的,但提请主体具有一定的先行判断能力和裁量空间。不过,它们不能侵害全国人大常委会的实质审查权力。

  

   “五个机制”是指合宪性审查工作有五个具体发挥作用的程序机制,分别是(事前)法案分类机制、三个审查程序机制——合宪性确认机制、合宪性讨论机制、合宪性质疑机制,和事后提请机制。其中,事后提请机制包括备案审查提请、广泛主体参与提请以及行政诉讼合宪性先决提请机制。

  

   一、我国合宪性审查制度的立法权模式和审议民主基础

  

   我国的合宪性审查制度不是司法权模式,而是以全国人大宪法和法律委员会为中心的立法权模式。这也决定着合宪性审查制度建设可以同审议民主结合起来,以其作为相关程序设计的理论基础。这一设想契合人民代表大会制度、民主集中制和宪法规定。在立法权中设计合宪性审查的具体程序,关键就是确保立法权运行的审议民主性,以此提升法律品质,从而实现法律等规范性文件合宪性的目标,同时也促进宪法实施和宪法监督的审议民主化。

  

   (一)司法权模式还是立法权模式?

  

   西方一些国家或地区形成了具有普遍共识的合宪性审查制度形态,这就是以美国普通法院审查制度和德国宪法法院审查制度为代表的司法权模式,或“宪法司法化”模式。这一模式的扩张成为近百年来宪法全球化的主要表现形式。[3]司法权模式的基本特征是将合宪性审查制度和工作嵌入司法权之中,法官可以在具体案件中直接引用宪法作为判决依据,并宣告法律或者执法行为因为违反宪法无效。它具有司法的事后反思性、被动性以及裁判性等特征。这种违宪校正行为具有非常强烈的宪法监督效果,直接贯彻了宪法效。

  

   然而,我国无法推行司法权模式的合宪性审查制度。从根本上看,这是因为我国并非“分权宪法”体制。相反,宪法确认了具有一元制特征的人民代表大会制度和强调统一性的民主集中制原则。在我国宪法体制下,立法权、行政权、司法权的地位权重不同,相互关系也更为复杂,突出表现在立法权具有更高的正当性和更大的容量,[4]优先于行政权、司法权。在处理涉宪法问题上,立法权也具有更强的主动性。相反,司法权并没有这种优先性和主动性。这也表现在我国宪法之中。宪法第六十二条、第六十七条明确规定全国人大及其常委会“监督宪法的实施”。这就将合宪性审查的权力授予了立法机关。将宪法实施和宪法监督的权力集中到全国人大及其常委会也符合人民代表大会制度和民主集中制原则的要求。相反,如果由法院即便是最高人民法院行使合宪性审查的权力,不仅直接抵触宪法规定,如何处理法院与全国人大之间的关系以及如何落实民主集中制原则也成为无法调和的难题。

  

   长期以来,关于如何建设合宪性审查制度,我国理论界展开了很多讨论。司法权模式一度引起了高度重视,并出现了“齐玉苓案”等试图扩大法院运用宪法的权力的尝试,但最终没有确立下来。相反,在全国人大及其常委会内部进行制度设计是从“八二宪法”制定至今持续讨论的话题,最后得到了现行宪法第五次修改的支持。在全国人大内部增设宪法和法律委员会,并以之为“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督”的法定机关,[5]这是制度设计的重大变革,表明我国采取了合宪性审查的立法权模式。

  

   所谓合宪性审查的立法权模式,是指合宪性审查工作嵌入立法机关,依附于立法者,按照立法权逻辑发挥作用。在具体安排上,如前所述,我国将包括合宪性审查在内的一系列宪法职责主要交给了宪法和法律委员会这个全国人大专门委员会来承担,在最高权力机关也是立法机关内部推进合宪性审查工作。立法权模式既发挥了确保法律合宪、保障宪法效力、维护法制统一的功能,又避免因为司法过度介入导致的民主困境。这些理论问题在此前关于宪法司法化还是民主化的讨论中已经有所呈现。[6]

  

   (二)立法权模式下审议民主的作用空间

  

   任何政治制度的设计都要贯彻一定的哲学。宪法是近代民主政治的产物,维护宪法权威和效力的制度设计也要体现民主逻辑。合宪性审查本身就是民主机制之下一种“深思熟虑”的制度安排,对民主过程具有保护意义,[7]也被认为有助于促进高品质民主。作为改进传统多数主义加总式民主的新理论,审议民主(de-liberative democracy)在近几十年得到快速发展和普遍认同。[8]它来源于人们开展社会行动时有对行动理由进行陈述的需要。这决定着无论是立法行为还是决策行为,都必须展开一定的正当性证明。在陈述和证明理由时,人们还要处于可以理解并达到被说服的程度。在公共空间里,只有按照审议民主标准展开商谈的理由才能更好地得到人们的认同。所以,审议民主被赋予了更高的要求和更丰富的内涵。这一理论与宪法审查制度的结合已经在学术界引起了一定关注,包括以它来改进宪法审查制度,使该制度发挥审议民主功效,以及引入其理念来缓和宪法审查制度的内部张力等。[9]

  

   在我国,审议民主与合宪性审查可以很好地融合起来,原因在于我国采用了合宪性审查制度的立法权模式。如前所述,立法权模式将合宪性审查置入立法机关、立法过程,这就使其带有民主特征和立法逻辑。它正好可以按照审议民主的原理进行设计,特别是可以补强立法权的“审议性”(deliberate),从而确保法律的品质以及立法过程的正当性与完备性。提升立法质量、完善法律品质,有利于法律合宪,这正是合宪性审查的目标。以审议民主为基础建设合宪性审查制度,可以在立法过程中设计替代司法审查的带有自我反思属性的审议程序机制,并且让立法机关引入包含反思性的事后审查机制,复核法律的品质。这一思路在设计我国工作型合宪性审查制度程序时将得到体现。审议民主所发挥的作用体现在如下几个方面。

  

   首先,在内容上,它将工作型合宪性审查定位为合宪审议,加强立法权运行的审议民主属性。一方面,合宪性审查的各项工作以提升所立之法的质量、品格为出发点,并不追求发挥政治制衡功能,重点任务就是在立法过程中确保法律合宪。另一方面,合宪性审查的各类程序有利于完善立法过程,促使全国人大及其常委会的组成人员以及机关工作人员在行使立法权时更加审慎,更注重宪法的地位和功能。这实际上就使得全国人大成为一个关于立法的审议平台,保证了审议空间,从而加强了立法权运行的审慎性、对话性、包容性。

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本文责编:陈冬冬
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