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李少文:全面从严治党的宪法工程学*

更新时间:2018-06-02 23:45:51
作者: 李少文  

   【内容提要】 全面从严治党是新时代中国特色社会主义的基本方略,是中国共产党通过强化“打铁必须自身硬”所推动的国家的重要政治活动。从国外的经验来看,政党内部治理形成了美国通过宪制结构抑制政党的麦迪逊主义和德国的政党内部民主模式。中国共产党推进党的建设新的伟大工程,通过管党治党始终保持先进性和纯洁性,具有强烈的宪法意义和社会主义民主政治发展的价值,这对于政党与宪法发展、与民主政治建设的关系来说是一项全新的事业。全面从严治党的理论基础、逻辑框架和制度建构能够从宪法中获取资源,亦受到宪法激励。党的自身建设有利于加强和完善党的领导,实现宪法目标,推动宪法发展。中国共产党推进全面从严治党,与宪法和宪法秩序之间形成一种互动结构,它们是理解中国宪法秩序和宪法发展的基础,也是中国特色社会主义民主政治的重要形式。运用宪法工程分析全面从严治党,有利于打通党建理论与宪法和法治理论,以党建工程带动社会主义国家宪法工程。

   【关键词】 政党治理,全面从严治党,宪法秩序,宪法工程

  

一、引言

  

   习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上作的报告将全面从严治党确定为“新时代中国特色社会主义的基本方略”。在伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想这紧密联系的“四个伟大”结构之中,党的建设新的伟大工程起着决定性作用。作为中国特色社会主义事业的领导核心,中国共产党的自身建设以及自我净化、自我完善、自我革新与自我提高,对于国家政治发展、宪法秩序建设来说有何意义?全面从严治党带来何种变化?这需要从中国特色社会主义民主政治发展的角度进行回答。现行宪法确立了坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,它们是社会主义政治发展的必然要求,是中国特色社会主义民主的主要元素。对于如何坚持党的领导,以及党的领导与民主、法治之间的关系,可以从不同层次、不同方面进行思考。从党的内部治理结构和举措上进行分析,正是试图发现党的领导与宪法和法律、与政治过程以及与其他政治主体的相互作用关系。而回答这个问题,是理解中国共产党如何通过自身建设实现民主政治发展和法治建设的基础,因为它体现了我们“拓展了发展中国家走向现代化的途径”,“为解决人类问题贡献了中国智慧、提供了中国方案。”①

   全面从严治党如何从宪法中汲取资源?它对于实施宪法、落实宪法精神以及推动宪法发展有何意义?中国共产党的自身建设与宪法和宪法秩序之间如何相互影响,又形成何种结构?这些正是理解中国宪法与宪法秩序的关键性问题。尽管我国宪法并未涉及政党治理,但中国共产党及其自身建设却是理解中国宪法和宪法秩序绕不开的问题。“八二宪法”在制定时,针对党与宪法的关系曾进行过详细地讨论,对于宪法是否需要明确中国共产党的地位以及是否需要介入党内事务有不同观点(许崇德,2003:587,632-635)。这种分歧在后来的权力配置和权力运行中亦有不同表现。然而,这些不同观点并没有全面揭示宪法与党的自身建设的关系,尤其是未能说明中国共产党管党治党所立足的深厚的政治结构基础和推动宪法发展的意义。政党现象、政党地位和政党功能是一个普遍性问题,政党与宪法的关系呈现了不同的形态,也有不同的制度表达形式。宪法是国家的组织法,它要完成设计民主、组织政府的任务(Satoria, 1997:200-201)。政党如何嵌入民主体制,实际上也包括了宪法如何治理政党。宪法能否深入到政党内部,能否作用于政党内部治理,它与制宪者对待政党的观念、政党政治发展的程度以及政党民主运行的模式有很大关系,也是一个逐步演进的历程。在中国,这个问题尤为独特,因为作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党具有严明的组织体系和纪律,一直强调管党治党,自身建设是党的生机与活力的重要保证。政党治理与政党的自我建设实际上是一个问题的两个方面,或者说是不同的观察视角。问题于是就转变为,在中国宪法结构、秩序和框架之下如何看待中国共产党自身建设的逻辑与功能?在全面从严治党的条件下,党与宪法的关系呈现为何种面貌?

   通过梳理和分析党的文件和领导人讲话,我们可以发现全面从严治党的内容、目标和任务都十分宽泛,宪法能够作为其理路与经验来源。党的自身建设又能够推动宪法发展,它是宪法秩序演变的动力。从理论上看,中国共产党推进全面从严治党,与宪法和宪法秩序之间形成一种互动结构。本文的任务正是分析全面从严治党的宪法资源及其宪法意义,总结中国共产党与宪法之间的互动结构,说明全面从严治党推动的中国特色社会主义民主政治发展和宪法秩序演进,揭示实践基础上的中国理论。这种研究是在宪法工程学的视角下展开的。所谓宪法工程,正是中国共产党所推动的与宪法和宪法秩序密切相融的政治活动,实现“依据宪法治国理政”。这种相融不是党与政的合一,而是党通过自身建设来体现宪法效力,实现宪法目标。它是理解中国宪法秩序和宪法发展的重要基础,也是社会主义民主政治建设的重要形式。

   要实现这个目标,首先要说明中国共产党管党治党的制度选择既具有政党内部治理的普遍性特点,又具有独特的制度逻辑。全面从严治党的理论基础、逻辑框架和制度建构均能够从宪法中获取资源。同时,它也是中国共产党实现宪法目标的举措,是我国宪法秩序演进的重要动因。在中国的政党制度和宪法秩序之下,全面从严治党与宪法之间是一种互动关系,是中国共产党主动推动的一种适应宪法秩序和宪法发展要求的政党治理模式,说明了党的建设新的伟大工程的重大意义,体现了实现现代化的中国智慧与中国方案。全面从严治党的宪法工程学为讲好中国的实践故事提供基础。

  

二、政党内部治理的宪法任务与模式


   政党具有强烈的民主属性(萨托利,2006:82-97),政党政治已是现代民主的必要条件(周淑真,2011:195)。政党何以成为民主的关键元素,又在何种意义上发挥民主功能?这在不同理论体系、不同历史时期和不同国家有不同的答案。事实上,政党真正进入宪法并取得宪法地位的历史却并不久远(程迈:2012)。作为国家组织法的宪法要涉入政党内部,始终面对着法治与自由的张力,在美国和德国就演化出不同的治理模式。宪法治理政党与政党的发展紧密联系在一起,既包括政党政治体系的成熟,也是政党自身的“成熟”。可以说,政党发展的历史就是民主进化的历史;政党在宪法中的地位的演变历史就是民主逐渐精致化、成熟化的历史。这在中国也有同样的表现,那就是中国共产党的自身建设既具有政党治理的意义,也是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分和鲜明特征。

   (一)美国抑制政党的麦迪逊主义

   尽管现下政党变得不可或缺,但在民主发展的早期历史中,政党往往被有意忽视。作为最早形成全国性政党的国家,美国甫一建立,政党就开始发挥重要作用,但美国法律对政党的规制还是相当少的,联邦宪法始终没有提到“政党”。在制宪之时,政党尚未成型,却已招致防范乃至排斥。麦迪逊曾给政党下过一个影响深远的定义:“我理解,党争(政党)就是一些公民,不论是全体公民中的多数或少数,团结在一起,被某种共同情感或利益所驱使,反对其他公民的权利,或者反对社会的永久的和集体利益。”(汉密尔顿、杰伊、麦迪逊,1980:45)政党被视为利益的代表,党争就是利益的冲突,这种冲突导致了麦迪逊所描述的“公共管理的不稳定和不公正”,所以美国宪法设计了一系列机制来预防党争。

   美国“国父们”(founders)为联邦设计的宪法体制,是一种反对大众民主的“共和政体”。他们希望建立确保自由的稳定的政治结构,就必须有效防范党争。麦迪逊说:“消除党争危害有两种方法:一种是消除其原因,另一种是控制其影响。”(汉密尔顿、杰伊、麦迪逊,1980:46)这是两种截然不同的思路,其中,“消除党争原因还有两种方法,一种是消除其存在所必不可少的自由;另一种是给予每个公民同样的主张、同样的热情和同样的利益。关于第一种纠正方法,……它比这种弊病本身更坏。”(汉密尔顿、杰伊、麦迪逊,1980:46)这种论述直接而有力,在麦迪逊看来,政党的不可避免导致人类只能通过抑制它来减小其“危害”。

   在这种原则的指导下,美国联邦宪法利用分权原则和联邦主义在限制政党上做出了大量制度安排(程迈:2012)。麦迪逊意识到:“共和政体,我是指采用代议制的政体而言,情形就不同了,它能保证我们正在寻求的矫正工作。”(汉密尔顿、杰伊、麦迪逊,1980:49)共和国的代议制原则与分权体制可以控制党争,因为“通过某个选定的公民团体,使公众意见得到提炼和扩大,因为公民的智慧最能辨别国家的真正利益,而他们的爱国心和对正义的热爱似乎不会为暂时的或局部的考虑而牺牲国家”。(汉密尔顿、杰伊、麦迪逊,1980:49)同时,联邦主义也是抑制党争的重要制度设计,“共和政府能比民主政府管辖更为众多的公民和更为辽阔的国土;主要就是这种情况,使前者的派别联合没有后者那么可怕。”(汉密尔顿、杰伊、麦迪逊,1980:50)辽阔广大的联邦能够选拔出更多优秀代表,能够产生更多类型的党派并且防止党争,能够“给不讲正义和图谋私利的多数人以更大的障碍,反对他们协调一致”。(汉密尔顿、杰伊、麦迪逊,1980:50)对此,托克维尔也敏锐地观察到了,他说:“美国的幅员辽阔和居民分散,使政党间之冲突不象在其他国家那样明显和具有破坏性。”(托克维尔,1988:150)

   麦迪逊的观念和逻辑成为美国政党发展挥之不去的“阴影”。尽管政党在美国政治中发挥着重要作用,但宪法始终没有正视过政党的地位。抑制政党并逐渐形成松散的政党结构,正是美国政党发展的特点,也是美国两大政党自身“建设”的主要思路。尽管美国政党政治成型甚早,早在1800年左右就已经建立起了全国性政党组织,并开展全国性的政党活动,但主要政党从未达到过“强政党结构”的程度,相反是不断松散化、柔性化。尤其是19世纪末20世纪初的“进步主义运动”,要求政党建立公开透明的直接初选机制,将提名候选人的权力交给普通党员甚至一般民众来决定,进一步促使两大政党下放核心权力,组织结构趋向于地方而非中央(Ware, 2002:57-93)。以直接初选为中心的政党权力配置机制,也成为塑造美国政党内部结构及其治理的核心逻辑(李少文,2018)。

   美国两大政党的直接初选造就了分权型政党,既表现在政党中央和领导层对提名候选人几乎没有权力和影响力,也表现在地方党组织因此而承担了更重要的任务(Lundell, 2004:25-47)。它在最大程度上体现了去中央化的特点。可以说,初选是党内民主的最深程度,它充分利用了大众民意制约政党精英体制(Kaufmann, 2003:457-476),从而迫使两党走向全民型政党和中间型政党(李少文,2018)。从理论上说,党内的民主可以表现在多个层面,但直接初选机制意味着由全体选民或党员以投票方式参与本党最核心的政治活动,因而就具有最高的也是不可替代的民主正当性。如今两党都是典型的选举型政党,它们的主要目标和任务都是承担选举功能。这种政党的组织结构较为涣散,在运作模式上也倾向于以政治人物尤其是候选人为中心,导致政党的组织性、政策性乃至意识形态属性都急剧减弱。

   (二)德国政党内部民主的规范化

通过宪制结构约束政党并抑制党争,却未能阻止政党的“危害”,德国魏玛时期的乱象和纳粹时代的惨痛教训,让人们开始反思如何有效地约束政党。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2018年第3期
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