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周佑勇:监察权结构的再平衡——进一步深化国家监察体制改革的法治逻辑

更新时间:2022-08-15 16:45:21
作者: 周佑勇  

  

   摘要:现代法治经验表明,监督的本质不是分权,而是权力博弈。基于权力博弈逻辑,国家监察体制改革塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权,确立了监察权在与被监督的公权力博弈中的优势地位。这对于构建高阶独立的复合性监察权具有极其重要的积极意义,但由此形成的新“四权”亦天然存在着结构性失衡,导致一定程度的法治风险。进一步深化国家监察体制改革,应以监察权结构的再平衡为着力点,在价值理念上强化人权保障,以平衡前期改革偏重高效反腐的价值倾斜,在职权功能上完善监察权的再监督、有效问责与动态运行机制,以平衡监察与司法、执法的配合制约关系,从而实现从规则之治走向良法善治,促进监察法治的层次进化。

  

   目次

  

   一、权力博弈与新“四权”结构性失衡

   二、权力平衡与深化监察体制改革的法治逻辑

   三、深化改革逻辑下监察权结构再平衡的法治路径

   结语

  

  

   在新的起点上深化国家监察体制改革是党和国家健全法治监督体系,推进腐败治理体系与治理能力现代化的重要战略部署。在国家监察体制改革第一阶段,通过组建监察委员会、制定监察法,以及配套调整宪法、刑事诉讼法等关联性法律规范,初步形成了以监察权为中心的法治反腐体系。随着这些法律法规的相继确立与完善,监察权的运行有了坚实的法律基础,实现了规则之治意义上的监察法治。以深化国家监察体制改革为契机,2021年9月20日,国家监察委员会颁布了《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称“监察法实施条例”),以法规范形式将改革试点以来的理论成果、实践经验与制度优势,充分转化为腐败治理效能,有效推进了监察工作的法治化与规范化。进一步深化国家监察体制改革,不仅需将法治反腐的成功经验以法律形式固定下来,还应正视和解决改革第一阶段的遗留问题。尤其是,受高压反腐政策驱动而构造的监察权,在现行国家权力体系中表现得更为强势,由此导致立法、行政、司法、监察新“四权”配置模式天然存在着结构性失衡。鉴于此,本文将以监察权融入国家权力体系为背景,探讨改革后形成的新“四权”结构平衡问题及对监察权的优化方案,以进一步廓清深化国家监察体制改革的法治逻辑。

  

   一、权力博弈与新“四权”结构性失衡

  

   在国家监察体制改革的两个阶段中,第一阶段的主要任务是制定专门性立法以及促进法法衔接;第二阶段的任务则是“根据新体制的实践状况,评估其运行效能,推动体制改革的纵深化发展”,即进一步深化国家监察体制改革。要完成深化改革的任务,应当以第一阶段国家监察体制改革的成果为基础,对监察权嵌入国家权力体系后形成的新“四权”结构进行更深层次的理论解构。

  

  

   监督的本质:权力博弈

  

   如何有效监督公权力,是现代法治国家建构的重要议题。历史反复证实,扩张是权力的本性,当权力运行欠缺有效监督制约时,顺势而来的是权力膨胀与“权力斗争”,由此引发彼此侵蚀,“时而立法权吞噬了所谓行政权,时而行政权吞噬了立法权”,权力体系的稳定性随之受到动摇。因此,除了赋权之外,法治的另一主题是限权,符合法治理念的“宪法秩序的全部秘诀在于创建充满活力的制度……宪法制度都会限制权力、相互平衡且根据需要而不断演变”。而为了保障权力体系的稳定性,促进权力运行的法治化,就必须建立起有效的权力监督制约机制。

  

   我国早期立法采取监督分权模式,在全国人大统摄之下,各项监督权散在地分布于行政权、司法权等公权力之中,监督权受特定公权力管束,其法律地位相对较低。根据国家监察体制改革之前的宪法和其他法律的规定,“各级监察部门隶属于各级政府,因此监察权属于行政权范围,监察机关地位低于与政府并列的司法机关”。也就是说,改革以前,我国权力架构中并没有独立的监督权,人大统摄下行政权与司法权等公权力的内部监督及其相互之间的监督,构成了我国权力监督体系的主要内容。这种分权模式内嵌了监督结构,它强调“其中一种权力不能超越自己的活动范围去篡夺另一方的职能”。换言之,分权即监督、分权即制衡。在这种模式下,监督权不是独立的权力,而是受制于特定公权力的附属权力,在实际运行中,监督权位阶低、监督资源分散造成了监督的低效乃至无效。

  

   总结我国长期以来的反腐败经验教训,立法者意识到,监督的本质不是分权,而是权力博弈,要想保障监督的实效性,就必须使监督权在权力博弈中占据主动和优势,以确保对公权力形成实质约束。为了完成该项任务,就必须重新设计监督权,采取集中化的专门立法模式以整合分散的监督资源,提升监督权的法律地位,构建相对独立的监督权。国家监察体制改革以此为逻辑起点,将建立集中统一、权威高效的监察体系作为预设目标,塑造出高阶而独立的监察权。其具体体现在权力运行、法律地位、职权配置等多个层面。

  

   在权力运行层面,化被动监督为主动监察。既往的监督模式侧重惩治腐败,强调通过高压反腐政策震慑腐败分子,快速遏制腐败存量、降低腐败增量。这种政策反腐模式存在预防性不彰、持续性不足的先天缺陷,既非常态化的反腐机制,也容易促进腐败分子形成利益集团与攻守同盟,无法建立有效的不能腐、不敢腐、不愿腐的反腐败体系。与之相较,监察权配置基于“预惩协同”的法治反腐理念,强调预防第一性,惩治第二性。根据监察法第11条的规定,监察权由监督、调查、处置三项职权构成。其中,监督是第一职权,承载着腐败预防功能。为了有效发挥预防功能,监察机关严格遵循监督执纪“四种形态”规定,将常态化监督落到实处,积极查处违纪违法犯罪行为,取得了良好效果。2021年,全国纪检监察机关运用“四种形态”处理212.5万人次,其中第一种形态占70%,第二种形态占23.2%,第三种形态占3.3%,第四种形态占3.5%。前三种形态共占比96.5%,监察权的腐败预防效果显著。在反腐理念上,从注重惩治到侧重预防的变化,强调反腐的主动性,使执纪监督与执法监察形成合力,及时发现并遏制腐败蔓延,保障了监察权运行的高效性。

  

   在法律地位层面,转低阶权力为优势权力。国家监察体制改革之前,监督权依附于行政权、司法权等公权力而存在,在编制上又受到被监督者的行政制约。这种相对低阶的权力定位,极大限制了反腐功能。在这种模式下,监督权在与被监督的公权力博弈中天然处于劣势地位,体现了权力配置的不均衡,也意味着监督者无法对被监督者形成有效制衡。国家监察体制改革重塑的监察权,则是“一种高位阶独立性的复合性权力”。它较之以往的监督权具有高阶性,相对于立法权、行政权、司法权具有独立性。与此同时,监察权的内容配置与功能设定,又决定了其在新“四权”结构中具有优势性。这表现在,监察机关有权独立主动监督、调查公职人员的违纪违法及犯罪行为,并有权督促改正、依法给予政务处分,监察权的影响力涵盖到腐败预防、腐败发现与腐败惩治的全流程,在监察事项上形成了逻辑闭环,这是以往任何监督权所无法比拟的。虽然宪法第127条第2款规定,监察机关与审判机关、检察机关、执法部门应当互相配合、互相制约,但从权力结构分析,审判机关、监察机关、执法部门等单位的公职人员,都是被监察对象,两者是监督与被监督、制约与被制约的关系。在实践中,监察权对行政权、司法权形成了动态制衡,而行政权、司法权则相对难以制约监察权。监察权作为一种优势权力,实质上保障了监察权运行的权威性。

  

   在职权配置层面,改分散监督为集中监察。监察权来自改革前的各项监督权,但并不是这些监督权的简单合并,而是经过了科学系统的改造优化。从权力成分分析,监察权由监督、调查、处置三大职权构成,经过国家监察体制改革的有机整合,三大职权并行不悖、环环相扣,共同服务于腐败治理。从权力地位分析,监察权是反腐败的核心权力,它前承纪检权后接司法权,并对前后两大权力都有不同程度的影响和渗透。一方面,在纪监关系中,纪检机关与监察机关采取合署办公模式,事实上确立了监察权的主导地位。这是因为,纪检权偏“柔性”,主要处理比较轻微的违纪行为,且纪检监督的对象限于党员干部;监察权则“刚柔并济”,在监督对象上能够做到对全体行使公权力的公职人员监察全覆盖,并全流程处理职务违纪、违法以及犯罪行为。从实际效果上看,改革之前,没有监察权衔接配合的纪检权反腐效果不佳。而在改革之后,纪检权通过辅助监察权运行,其预防腐败功能才真正得以全面激活。另一方面,在监检关系中,通过国家监察体制改革,监察机关的职务犯罪调查权取代了原检察机关的职务犯罪侦查权,职务犯罪定性评价中最关键的证据由监察机关主导获取,职务犯罪移送与否由监察机关决定,有效强化了监察权的反腐功能性。

  

   由此可见,国家监察体制改革从分权逻辑中跳脱出来,转向权力博弈角度重新理解监督的本质,并对权力结构进行根本改革,塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权,实现了对事监督的全流程、对人监察的全覆盖,确立了监察权在与行政权、司法权等公权力博弈中的优势地位,构建起了中国特色的法治监督体系。

  

  

   国家权力架构中新“四权”结构性失衡

  

   在国家权力架构中,监察权的嵌入打破了原本平衡的公权力结构,形成了立法、行政、司法、监察新“四权”结构,随之而来的问题是,如何合理调适新“四权”之间的关系,以使各公权力平衡有序运转?国家监察体制改革对监察权的定位是,与立法权、行政权、司法权同阶的优势权力。同阶意味着法律地位平等,优势是为了保障监察权对行使公权力的全体公职人员实施有效监督。

  

权力结构在很大程度上决定了权力的运行状况,良好的权力结构,应当“由宪法在各级各类国家机关之间配置,参加分享这种权力的是各级各类国家机关,从而构成一种相对稳定的数量上的比例关系”,这种比例结构关系维持了各公权力之间的动态平衡。然而,受高压反腐政策驱动,以及囿于权力自身的配置短板,监察权在新“四权”结构中更具强势性,监察权渗透入司法程序,并有主导反腐败全局的态势,导致了权力比例结构一定程度上的失衡。对此,我们可以从监察实践中具体感知和观察。譬如,监察权吸收了司法权的成分,在处理职务犯罪时具有准司法权属性,因而很轻易地渗透了司法程序。这表现在两个方面:一是职务犯罪调查活动的高度封闭性与监察主导性,增加了司法活动对监察的依赖性。调查是实质的侦查,职务犯罪调查的主要目的是获取职务犯罪线索,以作为审查起诉与审判的重要依据。国家监察体制改革之后,职务犯罪调查权由监察机关专属行使,留置期间禁止律师参与,也不允许检察机关提前介入,甚至审查起诉时发现调查活动存在问题的,一般也只能退回监察机关补充调查。这使得检察机关和审判机关不得不高度倚赖于监察机关认定的事实、获取的证据,并据以提起公诉和作出裁判。二是监察管辖对司法管辖的实质压缩。监察法实施条例第51条规定:“公职人员既涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《东方法学》2022年第4期
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