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刘启川:行政机关责任清单的外部型态与内部构造

——基于31个省级政府部门责任清单实践的观察

更新时间:2018-06-02 21:24:52
作者: 刘启川  

  

   摘 要 :我国行政机关责任清单存在依附型、一体型、独立型三种外部型态。经分析发现,依附型责任清单有悖于责任政府的基本要求,一体型权责清单存在初衷背离、性质迥异及结构性缺陷等问题,皆不能成为责任清单的理想型态。当前有关独立型责任清单衔接性不足和编制难度的质疑并不成立,相反,独立型责任清单具有重大的理论和现实意义,因此,应将其作为责任清单的型态选择。在内部构造上,行政机关应选择职责追责型的建构模式,遵循衔接性、操作性、规范性、服务性四大标准,由此,责任清单的内部构造应当包括部门职责、职责边界、部门职责对应的权力事项、公共服务事项、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形、追责依据。

   关 键 词 :责任清单  权力清单  独立型责任清单  内部构造

   刘启川,山东菏泽人,法学博士,东南大学法学院讲师。

  

   导 言

  

   近年来,继权力清单构建之后,责任清单成为行政机关清单式治理的重要方式,在行政机关得以推展开来。相较于责任清单制度,权力清单已基本按照中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)确立的顶层制度设计——“9+X”的分类方式,[[1]]完成了标准基本统一的制度构建。然而,我国尚缺乏建构责任清单的统一规定,特别是如何处理与权力清单的关系,是内嵌于权力清单之中,抑或是单独设立责任清单?以及如何法治化设计责任清单的内部构造?在推进政务公开标准化规范化的实践中,上述问题亟待解决的迫切性表现的尤为突出。2017年5月9日国务院办公厅印发《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》(以下简称《试点工作方案》),明确“依据权责清单和公共服务事项进行全面梳理,并按条目方式逐项细化分类,确保公开事项分类科学、名称规范、指向明确”。然而,在权责清单尤其是责任清单尚未统一的情形下,仍以此为基础推进政务公开标准化规范化建设,行政机关难免面临着“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。

  

   与此同时,有关责任清单的理论智识贡献多见于行政学、公共管理学等学科,令人遗憾的是,鲜有公法学者对责任清单制度展开法学研究,更遑论对责任清单建构型态和内部构造的深入探讨。[[2]]

  

   基于此,笔者感兴趣的是,我国行政机关应当构建什么样的责任清单制度。在研究进路上,首先通过对31个省级政府部门责任清单样本的实证观察,结合相关规范性文件,初步勾勒责任清单外部型态的实践面相;[[3]]其次,在指出责任清单外部型态法治选择的基础上,进而明确其内部构造,从而呈现我国行政机关责任清单的法治面貌。

  

   一、我国行政机关责任清单的实践面相

  

   (一)行政机关责任清单的外部型态

  

   当前我国责任清单的独立性程度存在较大差异,由此导致其设置型态并不一致。如果以责任清单在权力清单中的构成形式和独立程度为标准,那么,我们可以将我国责任清单的外部型态归纳为三类:依附型责任清单、一体型权责清单、独立型责任清单。依附型责任清单是指只有权力清单之名,并未独立设置责任清单,只是在权力清单中嵌入有关责任的部分事项。以重庆市为例,在其政府官网上只有行政权力清单,并未有责任清单,其中有关责任事项为追责情形和追责依据。一体型权责清单是指以权力清单和责任清单之名存在于一张表单中,往往表现为“一表两单”的形式。以甘肃省为例,甘肃省权力清单和责任清单合二为一,具体包括类别、承办机构、实施依据、实施主体、责任事项、追责情形。独立型责任清单是指在权力清单的表单之外,以责任清单之名单独在另一张表单中加以建构。以吉林省为例,吉林省责任清单包括部门主要职责、与相关部门职责边界、行政职权对应的责任事项和问责依据、事中事后监管制度和公共服务事项。上述三类责任清单分布情况如下(表一)所示:

  

  

  

   我国责任清单外部型态主要有以下特征:第一,就责任清单成分的独立性而言,依附型责任清单、一体型权责清单、独立型责任清单三类型态的独立性程度处于逐步增强的趋势,其中,独立型责任清单和权力清单处于相当或者对等的地位;第二,就三类型态责任清单分布的省级行政单位数量而言,目前,我国责任清单制度主要采用一体型权责清单(14个省级行政单位)和独立型责任清单(14个省级行政单位),并且,两者数量处于旗鼓相当的局面,基本上代表了我国责任清单制度外部型态的基本格局;第三,就31个省级政府设置责任清单的倾向性而言,责任清单已然成为政府清单式治理的必然选择,即便是在采取依附型责任清单的3个省级行政单位,在其权力清单中也有关于责任清单的相应元素。

  

   (二)型态多元化的可能缘由

  

   之所以存在不同型态的行政机关责任清单,主要原因可能有三:

  

   其一,我国尚缺乏统一的责任清单外部型构模式。作为责任清单的雏形,2005年国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)规定了执法责任的具体要求,[[4]]明确了行政执法责任主要包括职权性执法责任和惩戒性执法责任,然而,对于地方政府及部门推行执法责任的形式,仅做了“适当形式”的规定,换言之,《若干意见》缺乏对责任清单呈现型态的统一规定,更没有关涉权力清单关系的制度设计。尽管《指导意见》对责任清单的构建思路做了相应设计,[[5]]但是,上述规定过于宽泛,仍未形塑责任清单的外部型态,由此导致行政机关在选择责任清单外部型态之时有更多的裁量空间。

  

   其二,存在对权力清单型态设计的路径依赖。在没有固定或成熟制度型构的情形下,作为指导权力清单构建的统领性规范——《指导意见》,成为责任清单外部型态建构的范本,特别是在《指导意见》对责任清单建构进度已有相关规定的情形下,[[6]]似乎借鉴权力清单的型态模式建构责任清单,成为一种理所当然的制度选择,由此导致依托权力清单建构的依附型责任清单和一体型权责清单为大部分省级政府部门所青睐。

  

   其三,政府官员趋利避害的本性很大程度上影响了责任清单的外部型态。当前独立型责任清单强调行政机关的责任与义务,而依附型责任清单和一体型权责清单注重职权和权力。根据公共选择理论,“国家或政府并非为超越于个人之上的有机体,并非是与个人分离和对立的神秘的决策主体”,[[7]]按照经济人假设,政府会作出有利于自身的决策,那么,偏爱于依附型责任清单和一体型权责清单也成了行政机关自然而然的选择。此外,套用权力清单的制度型构,相较于重新建构独立型责任清单,无疑是一种稳妥且经济便捷的制度选择。

  

   二、依附型责任清单和一体型权责清单的问题及其解释

  

   (一)依附型责任清单有名无实

  

   从根本上来说,依附型责任清单是权力清单的外在表现形式,其中充其量只有责任清单的相关元素而已。以新疆为例,《关于推行自治区本级政府部门行政权力清单和责任清单制度的通知》(新政发〔2015〕72号)直接强调“明确权力清单就是责任清单”,随后,《关于公布自治区本级政府部门行政权力清单和责任清单的通知》(新政办发〔2016〕114号)明确“《自治区本级政府部门行政权力清单和责任清单》共包括52个部门2569项行政权力(不含子项),其中行政许可类374项、行政处罚类1574项、行政强制类77项、行政征收类19项、行政给付类4项、行政检查类186项、行政确认类55项、行政奖励类26项、行政裁决类8项、其他权力类246项”,紧接着,《新疆维吾尔自治区行政权力清单和责任清单监督管理办法》(新政办发〔2016〕147号)基本内容为有关行政权力清单监督管理的规定,而对责任清单的规定付之阙如,由此可见,在推进责任清单建设的背景下,只有建设责任清单之名,并无建设责任清单之实。

  

   此举无疑是在权力清单制度建设的基础上,另行追加上责任清单的外衣,冠以“权力清单和责任清单”之名再次公之于众,以此应对责任清单建设呼求的国家政策。这种带有敷衍性并具有偷工减料之嫌的所谓责任清单建设,是否构成行政不作为我们暂且不论,可以肯定是,这有悖于责任政府的基本要求。因此,依附型责任清单不应成为我国责任清单建构的可选型态。

  

   (二)一体型权责清单的固有缺陷

  

   坦诚的讲,一体型权责清单的内在缺陷是较为明显的,也不应成为责任清单建构的可选型态。具体理由如下:

  

   第一,权力清单与责任清单设置初衷并不完全相同,将其置于相同规则下加以构建并不妥当。应当明确权力清单和责任清单并非法学术语,对权力清单和责任清单的法治构建应放置于法治语境中加以观察。事实上,权力清单和责任清单分别衍生于“法不授权不可为”和“法定职责必须为”的朴素法理。

  

权力清单更多基于对行政权的戒惧而应予以限制的思维,将行政权力事项(依据、类型、对象等)以清单的形式公之于众,以便于相对人监督,从而达到预防和避免行政权力滥用的效果。究其本质,这是行政机关主动公开行政权力信息的方式。在法律性质上,应当将权力清单定性为行政公开行为,而不是规范性法律文件。[[8]]从两个层面可以确信这一结论:一是“忠于原初含义源于忠于作为政治框架的成文规划”,[[9]]从国家设置权力清单之初的战略部署中可以发现,不仅十八届三中全会倡导依托权力清单实现行政权力公开,[[10]]以及十八届四中全会提出以权力清单明晰权力事项进而防止权力腐败,[[11]]还是《指导意见》进一步明确权力清单具有公开权、责、流程和制约权力的制度功效,[[12]]皆已明确权力清单的设置初衷和根本要义在于公开权力事项,保障民众知悉行政权力,进而达到监督行政权力的效果。二是权力清单是践行《政府信息公开条例》第9条有关政府信息主动公开的具体做法,具体而言,权力清单无非是行政权力的基本信息和权力运行程序的归纳和总结,[[13]]这与《政府信息公开条例》第9条第3项规定的“反映本行政机关机构设置、职能、办理程序等情况”是一致的。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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