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刘启川:我国交通警察权力配置:价值维度与改革框架

更新时间:2016-05-31 23:42:56
作者: 刘启川  

   摘要:  当下我国交通警察权能事项过于庞杂,严重影响甚至侵蚀其他行政权能,不利于法治政府建设,因而,应对交通警察权能格局予以法治化改革。以交通警察权蕴含的价值与功能预设系统指导其权能改革是较为科学的路径。经深入分析发现:传统交通警察权秩序价值的正当性面临挑战;现代交通警察权人权属性的应用有其局限性;当前交通秩序行为是交通警察权的秉性亦为道路通行权的实现方式。因此,应确立以交通秩序为主兼顾人权的“新秩序观”。“新秩序观”具有三重寓意:在宏观上,可以实现交通秩序中心化与权力分配体系化,在整体上回答权能改革的基本方向;在中观上,可以推动交通警察任务规范结构变革,获取权能改革的制度保障;在微观上,可以验证和纠偏当前交通警察权能范围,实现权能的分流与归位。

   关键词:  交通警察;警察权;权力配置;新秩序观

  

   与西方发达国家相比,我国道路交通警察涉足了交通违法行为、交通事故之外的诸多领域,[①]并且出现不同行政部门实施同一权能的现象。[②]可以说,交通警察权能事项庞杂的现况,直接造成公安交通管理部门与其他部门职权交织、错乱,严重影响我国行政权能的有效发挥。从根本上来说,问题的症结在于当前交通警察权力格局并未充分考虑其权能性质与内在价值,进而影响了权能设置的科学性。值得庆幸的是,2015年2月中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》意识到了该问题,并明确要求“建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制,建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度”。遗憾的是,我国学术界尤其是公法学界尚未对此展开深入研究,[③]现有理论成果无法为交通警察权力配置改革提供有效指引。为此,我们初步认为,交通警察权能事项改革应首先确立一种规律性认识,以统制权能事项改革的关涉法律规范与制度实践。换言之,穿透交通警察相关规则的表象,挖掘蕴含的价值与功能预设,重新审视交通警察权能事项的配置,以此实现交通警察权能改革的系统展开。

  

一、交通警察权承载价值之省思

   纵观世界各国道路交通法律规范,我们可以发现,秩序与人权是交通警察权承载的基本价值;对交通秩序与人权属性的不同关注直接影响了交通警察任务,进而决定了其权能事项。这在以时间为脉络的制度演进中表现的更为明显。因此,以下主要从传统交通警察权秩序价值与现代交通警察权人权属性两个面相,深度反思交通警察权承载价值存在的问题。

  

   (一)传统交通警察权秩序价值及其问题

   传统意义上警察权是强权与秩序代名词。以直接维持社会之安宁秩序,防止或减少公共危害为目的。[④]警察权等同于行政权的态势,为警察国时期基本特征,并且此阶段警察权的功能在于维持秩序,甚至可以说,警察权是秩序的化身。换言之,为了达成一定秩序,自由与人权只能退居其后,同时,为秩序让道也是自由、人权等价值的义务。即便有时冠以“人民福利”之名,但其干预行政特色,也与“人民福利”是背道而驰的。囿于传统自由法治国相关制度构建未能及时跟进,权力制衡的乏力,尤其是权利救济管道不畅或不足等,致使自由人权保障多为宣教式的口号,人权保障未能落到实处。

   在上述警察国与自由法治国背景下,警察秩序价值影响并决定了交通警察任务的布设。这在新中国建立之初的交通警察法制中可见一斑。1951年《城市路上交通管理暂行规则》第1条规定:“为统一全国城市路上交通管理,维护交通秩序,保障安全起见,特制定本规则。”1955年《城市交通规则》第1条规定:“为加强城市交通管理,便利交通运输,维护交通安全,以适应国家经济建设的需要,制定本规则。”在改革开放之后,交通警察权价值的秩序定位也一度影响我国交通警察法制。譬如,1988年《道路交通管理条例》第1条规定:“为了加强道路交通管理,维护交通秩序,保障交通安全和畅通,以适应社会主义现代化建设的需要,制定本条例。”由此观之,交通警察权基本上以维护交通秩序为价值依归。然而,奉交通秩序价值为圭臬的正当性面临如下挑战。

   其一,不难想象,过渡关注秩序至上,必定会出现这一景象:警察权可以延伸至社会生活的方方面面,不仅及于社会危害之防止,而且亦可强力涉入民众私权领域。在此情形下,位于警察权之下的交通警察权,也基本上承继这一逻辑,交通警察权不会局限于单纯地消极秩序维护,而是常借秩序需要之名,并有侵犯民众权利之虞。譬如,如果缺乏有效规制,交通警察完全可以交通违法行为或交通事故调查取证的名义,或者恣意采取交通管制,或者滥用醉驾抽血检验措施,等等。坦诚的讲,片面地追求秩序,必然会导致为了秩序而侵犯人权,甚至完全无视人权。不可否认,“文明社会的生存,不可能没有某种武力因素”,[⑤]同样,交通秩序的实现也必不可少地为交通警察配备一定强制力。片面秩序的追求,一定程度上意味着强力装备的应用,与此同时,一定个体权利的总量也在一定数量的消减。

   其二,从另一个角度来看,过度强调秩序将导致交通警察权的膨胀,尤其是在进行权力配置之时,将过多的事项纳入交通警察管理的范畴,必定会造成其他行政机关权能范围的缩小。这与现代行政发展的基本趋势严重不符。随着社会的发展与分工的精细化,民众对专业化与专门性的要求越来越高,国家的功能不能仅限于消极的秩序维护或者积极强权干预,而是应当与社会需求与社会发展相契合,行政国随之出现。行政国的重要特征在于能有效的回应社会分工和专业化的需要,并设置相应的机关或组织加以管理或者提供服务。如同英国学者W.Friedmann氏所言及的现代国家的五种功能。[⑥]事实上,这是现代国家的基本任务,也是民众对国家的大致期待。上述期待如何在行政国予以分解并细化,是现代行政法需要面对的问题。无疑,传统交通警察权亦应随之变革。倘若不考虑交通警察秉性与行政部门特性,而将交通警察涉入诸多领域,很显然,这与行政国之精神相违背。

  

   (二)现代交通警察权人权属性应用及其局限

   1.人权保障功能的应用:从虚妄到凸显

   可见,传统警察权下交通警察无法有效因应现代社会发展的需要,过度强调秩序的价值取向,与现代行政法的发展趋势格格不入。如同前文所述,在自由法治国的前期,虽然开始关注人权,但是,法治国的理念未被充分认同并得以践行,交通警察的干预行政色彩依旧浓郁,更多的是以人权福利之名继续以往的秩序行为,并无多大改进。

   然而,自由主义倡导的自由法治国,在其后期,相关对抗国家权力的制度架构逐步完善。也正是自由法治国得以昌兴之时,20世纪的社会法治国正悄然兴起。基于生存照顾与提供福利的价值,社会法治国已与自由法治国倡导的“不干涉”出现一定的分歧,形成社会治理的两种不同进路。不过,究其本质而言,两种进路的逻辑基点是一致的,都是在不同情势下人权保障的努力。事实上,现代各国包括我国,价值的诉求基本上兼具着自由法治国与社会法治国的双重性格。[⑦]

   那么,交通警察是否也遵循着自由法治国与社会法治国有关诉诸人权保障的努力?从根本上来讲,警察权乃至一切行政权的根源在于人权,也是人权的维护使其获得行为的正当性。因此,交通警察对人权保障的重视程度非但不应低于秩序,甚至可以说,交通警察的行政活动是人权主导下的秩序行为。

   当前人权保障业已成为政府倾力为之的目标,尤其在2004年《宪法》修正案中明确了国家尊重与保障人权。人权保障的规范也见之于交通警察法制规范,并将人权保障予以明确化。譬如,《警察法》第2条规定:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”《道路交通安全法》第1条规定:“为了维护道路交通秩序,预防和减少交通事故,保护人身安全,保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益,提高通行效率,制定本法。”除《道路交通安全法》在交通警察任务的规范结构中加以明确外,与之相关的其他规范,[⑧]都在规范设定的宗旨中明确了人权保障的价值取向。

   尽管《道路交通安全法》第1条有关“保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益”直接关乎人权保障的价值内容,位列于该条“维护道路交通秩序,预防和减少交通事故”关涉秩序、安全等价值之后,但至少把人权保障已经纳入考量交通警察执法效果的标准之列。一定程度可以获致相应的社会效果和政治效果:“说明人权之保障为目的,职权之行使为手段,如此可收正本清源之效,亦可间接提升警察人员对国民主权之认识,在潜移默化中,提高其民主警察形象,及执法品质”。[⑨]具体而言,一方面可以促使交警在活动之时除了秩序维护之外,恪记保障人权是与维护秩序、安全等同位阶的任务,并不可只关注秩序与安全,而无视人权;另一方面,之所以在交通警察任务或者道路交通规范设置宗旨之时,将人权价值放置于秩序、安全、效率其后,一个重要考虑在于,秩序、安全、效率的终极价值在于实现人权。此时人权并不一定指单个人或者一小部分人的权益,也涵盖更广泛意义上公共利益。

   2.人权保障属性应用的局限性

   (1)辨识标准与区分技术的付之阙如

   在交通警察活动领域,尤其是法治国与社会国的双重品格统制下,交通警察权能运作效果的主要考量因素在于秩序与人权,而无需顾及国度的不同与历史的差异。尽管普通民众对交通警察权也存在矛盾的期望,[⑩]并往往以此期待评判法律制度抑或行政活动的优劣,但是,并不能以此成为裁量的基准。民众的这种判别标准不足以成为可以接受的辨识标准,是因为其朴素性与主观性过强,缺乏让人信服的客观理据。同时,囿于人权的抽象性与模糊性,交通警察权被冠以的人权保障价值,常常因交通秩序维护之必要而被虚置化,从而造成这一现象的出现:“维护治安是政府用以限制人权最常见理由,以保障人权为目的,也缺乏手段应受目的制约之合比例性考量,导致目的与手段错置之不良现象”。[11]

   不仅归因于此,客观的来说,交通警察权人权属性乏力的重要原因在于,当前尚缺乏对人权保护与秩序维护的清晰区分技术,完全区分两者界限的标准很难获致。对此,台湾学者李震山先生有着精辟的论述:“人权保障与治安维护本不易清除划分,此处之所以将人权保障单独列为警察任务之一种,除着眼于警察工作特质与人权有密切关系外,旨在凸显警察应时刻有主权在民之观念,摒弃作之君、作之亲、作之师的传统牧民观念,以人权为重为主的警察任务,方有其生命可言。”[12]

   问题是,交通警察任务的规范结构中列明的人权保障要求,是否如同李震山先生所言,其要义在于人权保障理念的宣示与引导作用?倘若如此,即便在实定法中加以明确,遇有人权与秩序冲突之时,如前所述,人权总是让位于秩序,由此造成民众对交警的认识局限于秩序警察,其信服力也将大打折扣。更为甚者,交通警察权之人权保障属性的意义和价值,将沦为交通秩序价值的附属品,并且,由其主导的统摄秩序价值的期待也将难以成行。

   (2)秩序优位于人权的法治风险

   前已述及,《道路交通安全法》第1条明确了交通警察任务,在该规范结构中,人权保障相关内容置于秩序维护相关内容之后。这或许是立法者不经意的行为,然而处于总则统领地位的交通警察任务的设定,直接影响了该法其他条款及其细化规则内容的结构设计。

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本文责编:陈冬冬
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