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马宝成 安森东:中国行政体制改革40年:主要成就和未来展望

更新时间:2018-11-04 14:12:18
作者: 马宝成   安森东  

   摘要:行政体制改革是中国改革发展事业的有机组成部分。回顾总结中国行政体制改革40年的伟大历程、巨大成就和宝贵经验,研究探讨新时代深入推进行政体制改革需要解决的突出矛盾和问题,对于深刻认识改革开放以来特别是党的十八大以来发生的历史性变革、取得的历史性成就,以深入推进行政体制改革为引擎,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,具有重要意义。

   [关键词]  行政体制;改革开放;政府职能转变;发展展望

   [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

   行政体制是国家体制的重要组成部分,是中国改革发展事业的有机组成部分。行政体制改革包括政府权力结构变革、政府组织机构调整、政府职能转变、行政管理制度以及行政手段方式创新等。

   我们党历来重视行政体制的理论创新和实践创新。中国改革开放40年来,行政体制改革取得重大进展。回顾中国行政体制改革的伟大历程、巨大成就和宝贵经验,研究探讨新时代全面、系统、深入推进行政体制改革需要解决的突出矛盾和重点热点难点问题,对于深刻认识中国改革开放的伟大成就,继续深化行政体制改革,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,推进国家治理现代化,不断把中国特色社会主义伟大事业推向前进具有重要意义。

  

一、中国行政体制改革的时代背景

  

   行政体制属于上层建筑范畴,是由一个国家的经济基础决定的。中国行政体制改革离不开中国特定的历史、国情、现实需要,同时受国际行政理论与实践发展的深刻影响。

   (一)从国内看

   新中国成立后至改革开放前,中国行政体制建设和改革取得了重要进展:一是初步构建了与社会主义国家性质要求相适应的行政管理模式。二是创建了与计划经济体制相适应的行政体制。三是积累了中国行政体制建设正反两方面经验。[1]这一时期的行政体制建设和改革,为改革开放后的行政体制改革提供了基本前提和重要参鉴。

   1978年,中国拉开了伟大的改革开放历史序幕。1984年,党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,明确提出我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济的论断。1992年党的十四大报告第一次明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。2003年,党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,标志着我国的经济体制改革已经进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。2017年党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。40年的改革开放极大地解放和发展了社会生产力,推动了经济社会的全面进步,为行政体制改革提供了坚实的经济基础和强大内驱力、支撑力。同时,我国行政体制改革也适应经济社会发展的新变化和经济体制改革的新要求, 40年来进行了8次大的改革,在一些重要领域和关键环节取得重大进展,为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。

   (二)从国际看

   自20世纪70年代以来,随着国际形势的变化,国际行政改革理论与实践取得了积极进展,相继出现了以新公共管理运动、公共选择理论和治理理论为代表的政府行政改革理论,并在美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰等国家取得了很大成功。国际行政改革理论和实践的主要做法有:一是厘清政府职责界面,社会事务交由社会去承担,政府专注法律制度的制定、执行和监督。二是政府充分利用市场和社会力量,推行公共服务市场化和社会化。三是缩小政府行政范围,实行分权与权力下放。四是引入现代化管理技术,“重塑政府”,实现政府管理的现代化。虽然国家与国家之间的行政体制,由于政治、历史、文化等原因,其改革路径不可能相同,不可能照抄、照搬国际行政改革的模式,但国际行政改革的理论与实践,对于中国开阔眼界、打开思路,具有积极的启迪意义。[2]

  

二、改革开放以来中国行政体制改革的历程


   40年来,我国经济和社会发展取得了举世瞩目的巨大成就,其中行政体制改革取得了重要突破和重大进展,中国特色社会主义行政体制不断发展和完善。40年的中国行政体制有8次大的改革,大体可分为四个阶段。

   (一)以机构精简和人员分流为重点,建立适应社会主义商品经济体制要求的行政体制(1978—1992)

   从党的十一届三中全会召开到党的十四大之前,行政体制改革的主要任务是:打破高度集中的计划经济体制下的行政管理模式,对建立完善中国特色社会主义行政体制进行积极探索。1982年和1988年实施了两次集中的行政体制改革。1982年的行政体制改革,国务院部门从100个减为61个,人员编制从5.1万人减为3万人。明确规定了各部门领导职数、年龄结构和文化层次。1988年的行政体制改革,国务院部委从45个减为41个,直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减为44个,部委内设司局减少20%,人员编制减少9700多人。这一阶段的改革重点是适应工作重点转移、转变职能、理顺关系、精简机构人员、提高工作效率。通过改革,激发了经济社会活力,促进了社会生产力的解放和发展。

   (二)以减少对微观经济干预为重点,初步建立适应社会主义市场经济体制要求的行政体制(1993—2002)

   从党的十四大召开到党的十六大之前,行政体制改革的主要任务是按照发展社会主义市场经济的要求深化改革。1993年的行政体制改革,国务院组成部门设置41个,直属机构从19个调减为13个,办事机构从9个调减为5个,合计共59个。比原有86个减少27个,人员编制减少20%。1998年的行政体制改革,政府职能进一步转变,撤销10个工业专业经济部门。国务院组成部门从40个减为29个。此后五年,省市县乡各级党政群机关共精简行政编制115万名。这一阶段的改革重点是,转变职能、推进政企分开,明确部门职权、理顺权责关系,精简机构、压缩人员编制。通过改革,初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的行政体制。

   (三)以公共服务体系(服务型政府)建设为核心,通过完善政府职能体系深化中国特色社会主义行政体制改革(2003—2012)

   党的十六大以来,行政体制改革的主要任务是推进服务型政府和法治政府建设。党的十六大提出:“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。”党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》完整论述了我国公共服务体系的主要内容。党的十七大提出,要加快行政管理体制改革,建设服务型政府。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》确立了深化行政管理体制改革的总体目标:到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变;实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变;实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出,坚持民生优先,推进基本公共服务均等化,努力使发展成果惠及全体人民。总之,该阶段突出围绕公共服务体系建设真正转变政府职能,围绕公共服务体系建设着力优化政府组织结构,以公共服务为重点改进行政运行机制,加大财政投入,努力推进基本公共服务均等化。

   (四)以深化“放管服”为重点加快转变政府职能,推进政府(国家)治理现代化(2013—2018)

   党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对加快转变政府职能提出了明确要求。新一届政府把“放管服”改革作为政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”,在“放”上下大气力,努力做好简政放权的“减法”;在“管”和“服”上不断创新,努力做好监管的“加法”和服务的“乘法”。近五年来,逐步形成了“放管服”改革的系统工程,有效激发了企业和市场活力,对经济新常态下的稳增长、促改革、调结构、保就业、惠民生、防风险发挥了积极而重大的作用。但是,改革也存在“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”、监管“短板”和服务质量不高等突出问题。“放管服”改革是推进供给侧结构性改革、激发经济新动能、保持经济持续健康发展的迫切需要,必须多措并举、坚定不移地持续推进。这一阶段行政体制改革的主要任务是推进简政放权、放管结合、优化服务和统筹推进机构改革,将行政体制改革向纵深推进。2013年的行政体制改革,国务院组成部门设置25个。实行铁路政企分开,组建国家铁路局,由交通运输部管理;组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责。组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局,重新组建国家海洋局、国家能源局。2018年上半年的行政体制改革,大刀阔斧、建梁架柱、力度空前,是一场系统性、整体性、重构性的深刻变革,力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有。从完善坚持党的全面领导制度、合理配置宏观管理部门职能、完善党政机构布局、赋予省级及以下机构更多自主权、依法管理各类组织机构等5个方面作了部署。这一阶段的改革,实现了政府治理新跨越,对实现“两个一百年”奋斗目标提供了强力支撑和保障。

  

三、中国行政体制改革的巨大成就和基本经验


改革开放以来的行政体制改革,摒弃了计划经济背景下的传统行政管理模式,基本建立了与社会主义市场经济相适应的行政体制。一是确立了以人民为中心的改革取向。习近平总书记指出:“广大人民群众共享改革发展成果,是社会主义的本质要求,是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。”同时作出“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”的庄严承诺。我国《宪法》明确规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持与人民的密切关系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”改革开放40年来,中国行政体制改革的重要内容就是对“以人民为中心”改革取向的不断确认、强化和发展,充分尊重人民群众的主体地位和首创精神,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。二是铸造了以发展为导向的改革品格。改革开放伊始,面对生存和发展的巨大挑战,确立了“发展是第一要务”“发展是硬道理”等发展观,并迅速达成了共识、付诸实践。生产力的巨大发展,综合国力的迅速提升,人民生活水平的持续改善,行政体制改革起到了重要的推动和保障作用。40年来,中国行政体制改革置于中国经济社会发展的大局中统筹谋划,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政管理改革》2018年第10期
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