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刘启川:交警非现场执法的根基及其法治意义

更新时间:2022-06-17 08:44:12
作者: 刘启川  

   摘要:  在我国,围绕交警非现场执法已有较为成熟的制度设计和规制理论,然而,尚缺乏一套从法哲学层面系统阐释该行为的理论范式。当前,交警非现场处罚“全民化”承载着秩序维护性和权利损害性的双重价值趋向。以此为基点,经由立法宗旨和法理特性的追本溯源,可以得出交警非现场执法的理论根基应为“交通秩序为主人权保障为辅”的“新秩序观”的结论。“新秩序观”不仅具有国内外立法例的规范印证和双重维度下富有操作性的适用逻辑,而且具有“秩序与人权同等保护论”和“秩序维护至上论”难以比拟的理论优势。以“新秩序观”检讨和重构交警非现场执法的相关立法、执法和司法问题,可以增强道路交通安全相关立法的科学性、“电子警察”设置与应用的规范性、司法审查的保护性。

   关键词:  电子警察 非现场处罚 非现场执法 理论根基

  

   在全国“两会”上,继2007年全国政协委员周振中提出建立“电子警察”设备准入制度的提案,以及2016年全国人大代表李朝鲜等30人提出交通电子监控单独立法的议案后,2021年全国人大代表韩德云再次提出防止滥设滥用“电子警察”的建议。这些提案、议案和建议皆起因于交警非现场执法,具体说来,缘于“电子警察”引发的交通违章“天量罚单”。其中,备受社会关注和饱受民众诟病的,当为“电子警察”罚款“全民化”。[1]之所以存在“全民化”的诟病,主要是因为,与现场执法相比,违章行为被发现的概率大大提高,尤其是在“电子警察”滥设滥用的情形下,这种概率进一步被提高。这给社会民众带来一种观感:交警非现场执法的目的在于尽可能地发现交通违章行为,进而对违章人员予以处罚。不难理解,对交通违章处罚“全民化”进行批驳的初衷和用意在于消除交警非现场执法中的罚款乱象。为化解上述问题,我国已有较为全面的制度规则和丰富的智识资源,可以说,应对交通违章处罚“全民化”的制度方案和理论成果已经较为成熟。

  

   一方面,在制度规范上,我国已就交通技术监控设备的选用、设置及维护,以及违法信息采集和审核、告知和消除等系列问题,做了系统而富有操作性的制度设计。[2]可以说,现有法律规范体系完全可以为应对交通违章处罚“全民化”提供规范支撑。这可以从公安部就李朝鲜等30名代表提出议案的办理意见以及全国人民代表大会内务司法委员会做出的有关“目前应认真执行好已经出台的相关配套规定,严格、规范执法”审议报告中得到印证。[3]另一方面,在理论研究上,我国学者围绕“电子警察”引发的天量罚单及其相关问题,以非现场执法或行政自动化为逻辑起点,提出诸如建立处罚标准动态调整机制、调整处罚密度、建立两次通知制、监控设备设置的科学性等规制策略。[4]上述核心观点,可以归纳为“规制论”。坦诚地讲,“规制论”聚焦于理论的操作性,已然有效因应了“电子警察”天量罚款的系列难题。

  

   然而,“规制论”基本上局限于交警非现场执法中的某一问题或某几个问题展开,停留在“头疼医头脚疼医脚”的回应式层面和碎片化阶段,并未从制度本源上找寻问题产生的理论症结。笔者以为,对于交警非现场执法,公法学界亟待建构一套具有针对性、系统性和富有解释力的理论范式,尤其是从深层次探究产生上述问题的理论根源,发掘和探索其生成的规律性认识,进而依循该规律性认识设计规制策略。这或许是一条可以尝试的理论研究进路。

  

   基于上述立场,笔者于本文中将以交警非现场处罚“全民化”为切入点,全面剖析和呈现蕴藏其背后的价值博弈争点,由此铺展出深度探究交警非现场执法理论根基的着力点。在此基础上,着力解构其生成场域及基底属性,尝试明确统摄性的理论根基,进而以此来解释相关制度和疑难问题,最终实现交警非现场执法制度重构的理论功效。

  

   一、价值论析:交警非现场处罚“全民化”的旨意省思

  

   交警非现场处罚“全民化”很大程度上是民众的感性化表达和推测性判断,[5]这在一定程度上反映了交警非现场处罚的现状。深入剖析和发掘该现象背后的价值意蕴,不但可以明晰交警执法的价值遵循,而且更为重要的是,可以深度感知现有相关规则的制度功能。

  

   (一)交警非现场处罚“全民化”的秩序维护属性

  

   交警处罚“全民化”的语境是基于电子技术监控的非现场执法。客观来说,交通违章罚款之所以备受关注,尤其是被冠以交警处罚“全民化”的称谓,主要是因为交警非现场执法的存在。交警非现场执法有两大特点,即收集违法事实的便捷性和查处违法行为的全面性。显然,这两大特点皆有维护交通秩序的属性。

  

   收集违法事实的便捷性适应了交通秩序恢复即时性的内在需要。事实上,收集违法事实的便捷性得益于电子技术监控系统的应用。自1997年开始,我国交警执法实践已经开始探索使用交通监控系统,[6]此后,历经前述的诸如《道路交通安全法》《道路交通安全违法行为处理程序规定》等法律规范的明确和细化,我国交警非现场执法的制度规范体系已然成熟。之所以二十余年来我国执法者如此青睐于电子技术监控设备,端赖于非现场执法的制度优势。对此,我国学者基本达成如下共识:其提高了行政权力的行使效率和效能;改善了交通警察的执法环境;保障了道路交通有序、安全、畅通。[7]申言之,这不仅是交警意欲实现的执法效果和最终目的,而且是在出现交通违法状况时,教育和惩戒违法行为人,持续性维护交通秩序的内在需要。

  

   当然,交警非现场执法的便捷性从另一个侧面也揭示了我国交警执法队伍的尴尬处境。易言之,当前有限的交警力量难以承担因人口和车辆剧增而带来的执法任务。加之,在现代社会已然进入风险社会的不争事实下,“面对周遭世界的不确定,不仅个人需要不断地进行风险管理,现代国家的政策也必须更多地以管理不安全性为目标”。[8]不难想象,本已捉襟见肘的交警执法力量仍然需要高效应对风险交通带来的各种“不安全性”。其中,应对此类“不安全性”的理想效果必然包括迅速恢复交通秩序。然而,面对公安交通管理工作的特殊性(违法行为多、违法者流动性强),[9]完全依赖于交警现场收集违法事实的现场执法模式,很显然的一种可能是,不能及时获知甚至无法获取交通违法事实,导致交通秩序恢复的即时性需求将难以实现。对此,非现场执法收集违法事实的便捷性功能正是为解决上述难题而存在,与交通秩序恢复即时性的内在要求趋于一致。

  

   查处违法行为的全面性契合了交通秩序维护的常态化。不同于交警现场执法,交通技术监控设备可以随时监控抓取违法行为事实。可见,途经交通技术监控设备设置之处的违法行为,都将被搜集和记录,随后也将进入人工审核程序,经确认无误后被录入系统作为处罚证据。可见,与非现场执法相比,交警查处违法行为的概率大大提升,甚至可以说,基本实现查处违法行为“全覆盖”。申言之,这种违章查处方式有两大显著特征:一是,一旦违法即被无悬念地查处;二是,查处行为更易于实现常态化交通秩序。

  

   首先,违法即被无悬念查处,契合了秩序行政的基本要义,也就是说,“这种行政是在于维护社会之秩序、国家之安全及排除对人们及社会之危害”。[10]正是因为查处违法行为的全面性,一方面,藉此事后监督方式,可以对交通违章行为人予以惩戒和教育,使其内心产生戒惧心理,切实认识到违章需承担的不利后果,尤其是对当前道路交通秩序和法律设定之交通秩序产生内在的遵从意识;另一方面,查处违法行为全面性也是维护交通秩序常态化的内在需求。交通秩序常态化包括两个层面的内容:浅层面是指用路人行使道路通行权而遵循交通规则所达成的通行状态;深层面是指平等适用交通规则和公平处置违章行为而形成规则一致、协调统一的内生状态。无论是交通秩序浅层面的理解,还是深层面的意涵,都需要全面查处违法事实这一前提。只有在此基础上,通过查处交通违章行为,才能获致根基于道路交通实践的秩序维护效果。

  

   其次,非现场查处行为更易于实现常态化的交通秩序,除了有前述的便捷性原因外,更重要的原因在于由此可以避免可能产生的执法成本。执法成本既包括交警出警现场而需要的人力、物力和财力等直接成本,也包括因现场查处违法行为产生的矛盾纠纷以及可能增加的人身和财产安全风险等间接成本。不论是何种形式的现场执法成本,都会在通行道路上出现。这也意味着会因占用有限的道路交通资源而影响交通秩序。交警非现场查处行为“有效避免了违法行为人的现场对抗情绪,缓解了有可能产生的执法矛盾,缩短了民警和违法行为人因现场纠违而滞留在高速公路上的时间”。[11]可以说,交警非现场查处行为避免了现场执法的直接成本和间接成本,由此,既可以维护以用路人为中心的交通自发秩序,又可以规避因交警现场执法而对常态化交通秩序预期的不利影响。

  

   (二)交警非现场处罚“全民化”的权利损益性

  

   可见,交警非现场处罚“全民化”的交通秩序维护属性已确定无疑,这也是交警部门二十余年来青睐于非现场执法的根本原因。与此同时,前述交警非现场执法的两大特征,也是引发交警非现场处罚“全民化”权利损益性的直接原因。这种权利损益性主要表现为以下两个方面:收集违法事实的便捷性容易肇致处罚的程序性缺失;查处违法行为的全面性造成处罚的概率过高。

  

   第一,收集违法事实的便捷性容易导致处罚的程序性缺失。不可否认,收集违法事实的便捷性是以克减用路人程序性权利为代价的。这正是交警非现场执法的“软肋”。对此,有学者做了详细的阐释:“电子证据可以成为定案‘孤证’,行政机关仅依据电子证据就可以直接作出行政处罚决定;当事人不在场即可作出行政处罚决定,相当于‘缺席处罚’”。[12]无论是“孤证”,还是“缺席处罚”,都表明用路人参与权利的缺失。正是因为非现场执法背景下用路人参与权利的缺失,与之相配套的程序性保障机制也同样缺失。缺失的程序性保障机制主要包括表明身份机制、说明理由机制和陈述申辩机制。

  

   举一个显而易见的例子。按照我国《道路交通安全法》第93条有关机动车驾驶人在现场与否的不同处理规定,倘若交警依据交通技术监控设备抓拍的违法事实作为处罚证据,那么,违规临时停车的机动车驾驶人本可以在交警“指出违法行为,并给予口头警告”立即驶离而免受行政处罚,然而,由于非现场执法并不能充分考虑机动车驾驶人是否在现场这一情节,原本完全可以避免的临时违停罚款,因为交通技术监控的机械性而难以避免。即便行政相对人后续可以通过救济程序予以维权,但是,这将会徒增本可以避免的权利救济成本。之所以出现上述情形,是因为交警非现场执法无法做到像现场执法那样,不仅可以对违法行为人进行面对面教育并直接要求现场予以纠正,而且可以通过表明身份、说明理由、陈述申辩等程序机制,让其切身感受到因何违法、为何违法以及违法后果,进而实现处罚与教育相结合的行政处罚基本原则。

  

因此,非现场执法背景下收集违法事实过程的程序性缺失,导致交警无法做到像现场执法那般人性化和灵活化地处置违法行为。如此一来,产生的法律风险是:其一,给社会造成的印象是,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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