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刘启川:我国交通警察权的内部构造及其展开

更新时间:2017-01-27 11:52:51
作者: 刘启川  

   摘要:  当下交通警察权的权能要素并未被作为独立的研究对象引起公法学人的重视,不但会迟延部门行政法精细化发展,而且极易导致交通警察关涉领域的新问题缺乏系统的理论指导。有鉴于此,基于结构功能主义的视角,对交通警察权的内部构造从来源要素、主体要素、运行要素、对象要素和保障要素五个层面展开研究。经研究发现,交通警察权存有权力设定、内部分配、授权、委托等来源形式;交通警察权的实施者和执行者存在不同样态,并且实践中截然相反的做法与现有理论并不矛盾;交通警察权运行要素意义重大,现有规范已较为成熟;车辆、行政相对人、交通事事故、交通违法行为等应成为对象要素;交通警察权保障要素包括物质性资源与非物质性资源,并且非物质资源愈发重要。    

   关键词:  交通警察;交通警察权;内部构造

  

  

坦诚地讲,公法学人对警察法学已有深入关注并取得显著成果。遗憾的是,其成果多为简单的援用行政法基本原理与制度规范,尚缺乏对交通警察权的深入研究。易言之,之前有关警察权的研究多局限于警察行政权与警察刑事司法权,而对更为细化的交通警察权能却鲜有人研究。其结果是, 一方面,不利于本源性全面理解和系统把握交通警察权能要素,更遑论对其展开卓有成效的规制研究;另一方面,容易模糊各种警种之间的概念,混淆交通警察权与其他警察权能之间的疆域。

   值得注意的是,近年来实践中出现的“中国式过马路”、“交通违章随手拍”、“闯黄灯被罚案”、“南京交警二桥限行外地车辆”、“曝光醉酒驾驶司机信息”、“禁摩限电”等与交通警察相关的案件,拷问着交通警察权精细化研究的必要性。上述问题的化解都离不开这一权能的基础性问题:交通警察权的内部构造。

   为此,笔者将在共时态下,以结构功能主义的视角,对交通警察权的内部构造加以研究。这是因为,结构主义方法论之共时态青睐于静止状态下事物的共性,擅长于考察稳定情形下客体的一般属性。世间大多数事物尽管历经时代推移,之所以其称谓并未随之变更,是因为保持其特质的属性恒久存乎其上。而维持其特质是组建其内部构造的基本要素。这些要素在构筑交通警察权之时,各自发挥着相应的制度功效。一般而言,构筑交通警察权的基本要素包括来源要素、主体要素、运行要素、对象要素和保障要素。[[1]](P23)

  

一、交通警察权的来源要素

  

   来源要素是交通警察权存在正当性的直接依据,决定了交通警察权的权限、范围、性质,也直接关系进一步研究规制交通警察权的深入程度。具体而言,交通警察权来源要素主要通过权力设定的交通警察权来源方式、内部分配交通警察权的来源方式、授权性的交通警察权来源方式、委托型交通警察权配置方式等四种方式加以展现。[[2]](P18)

   (一)权力设定的交通警察权来源方式

   权力设定的交通警察权来源方式,即国家权力机关为警察主体设定交通警察权,这是交通警察权的初次分配。在我国,当前权力机关对交通警察权进行初次分配的法律有《人民警察法》和《道路交通安全法》。《人民警察法》对交通警察的权限进行了大致阔定并对交通管制有明确的规定。第6条规定了公安机关的职权之一是维护交通安全和交通秩序,处理交通事故;同时,第15条规定,县级以上人民政府公安机关,为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为,可以在一定的区域和时间,限制人员、车辆的通行或者停留,必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定可以采取相应的交通管制措施。在此,需要指出的是,在我国负责交通安全与交通秩序是由交通警察这一专门警种完成的,交通管制是公安机关交通警察的当然任务。相较于《人民警察法》,《道路交通安全法》对交通警察权的配置有更为详尽的规定。以交通管制为例。《道路交通安全法》第39条、第40条对交通警察特定条件下享有的交通管制权有明确的规定,交通警察在行使交通管制权之时,享有较大幅度的自由裁量权。

   (二)内部分配交通警察权的来源方式

   内部分配交通警察权的来源方式可以使由权力设定的交通警察权更为细化,更具有现实操作性。一般表现为机关所设定行政机关的内部进行权力的再分配,换言之,按照行政级别在公安机关交通管理部门进行设置,并对不同级别主体的权限范围进行相应的分配。以交通警察之于交通事故处理为例。《道路交通安全法》第五章冠以“交通事故处理”之名,从交通事故现场处理(第70条)、交通事故逃逸(第71条)、事故处理措施(第72条)、交通事故认定书(第73条)、事故赔偿争议(第74条)等多个方面规定了交通警察的权力和职责。然而,《道路交通安全法》所涉上述规定都较为笼统,过于粗线条。为了有效的行使这些权力,最终必须有特定的人或者机构来实施,这就需要进一步的权力分配。那么,再次分配的形式是什么呢?实践中,政府机关往往通过行政法规、规章或者规范性文件的形式将其细化。较于国务院《道路交通安全法实施条例》与公安部《道路交通事故处理程序规定》,公安部规范性文件《道路交通事故处理工作规范》第3条、第4条、第5条对交通警察权二次分配表现的更为明显。

   (三)行政授权性的交通警察权来源方式

   在权力机关配置交通警察权之外,其他交通警察权更多需要行政机关通过授权的方式,转让给行政机关的下属机关,当然,也可以是非行政机关。易言之,行政授权性的交通警察权来源方式主要的解决的是,在前文述及的交通警察权初次分配和二次分配之外交通警察权的来源问题。以交通警察管辖权为例,我国现有权力机关制定的法律规范中,并未直接规定交通警察管辖权。据当前可查的法律规范,关涉交通警察管辖权的规章有《道路交通事故处理程序规定》与《道路交通安全违法行为处理程序规定》。公安部在此两则规章中较为详细的规定了不同情形下交通警察管辖的类型,从而实现了公安部这一行政主体,对其下属公安机关交通警察管辖权具体配置的授权。不过,两者规章对交通警察管辖权配置的内容有所不同。具体而言,《道路交通安全违法行为处理程序规定》主要通过4、5、6三个条款规定了交通警察在交通安全违法行为处理程序中的管辖权。而《道路交通事故处理程序规定》有4条、第5条、第6条、第7条更进一步细致对公安部所属交通警察加以授权。

   (四)委托型交通警察权配置方式

   与上述三种权力来源方式不同,委托型交通警察权配置方式出现了权能主体的移位。换言之,委托型交通警察权配置方式只是实现了将原隶属于交通警察的行政任务交由其他主体承担,交通警察仍然对其委托的事项承担责任,受委托的主体一般不具有独立的行政主体资格。此外,与交通警察的固有权能相比,受委托主体一般只是承担交通警察的部分任务。尤其是在交通秩序维护任务日益繁重与交通警察数量有限的紧张张力下,交通警察任务外包与民营化已是大势所趋。

   按照行政任务民营化的理论,对于行政任务民营化是存有一定的限制的。一般认为,“国家自我组织以及以物理强制力为后盾的行政事务除外后的一切国家事务,都有民营化的潜在可能性”,[[3]](P443)换言之,“行政部门依据法规范所承担或者以合法的方式执行的所有事务”[[4]](P107)都可以予以民营化,当然,诸如司法、强制执行、警察与军事等本质上运用物理上强制力的国家任务,不容许民营化。[[5]](P595)

   实践中交通协管员由委托型配置方式取得部分交通警察权是极为有限的。2008年公安部《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》对交通协管员的职责进行了明确的界定。同年公安部修订并公布的《交通警察道路执勤执法工作规范》第5条更为详细的规定了权限事项。值得一提的是,2012年颁布实施的我国首部地方政府规章《苏州市警务辅助人员管理办法》对辅警的地位、性质、职责、纪律、权利、招录、培训、考核、保障、责任、处分等方面做了详细规定。《苏州市警务辅助人员管理办法》第10条第2项明确了交通协管员的权限:疏导交通,劝阻、查纠交通安全违法行为,维护交通事故现场秩序,开展交通安全宣传教育等警务活动。而交通协管员上述权限的具体内容,由合同予以明确与细化。

  

二、交通警察权的主体要素

  

   交通警察权的实施者和执行者是推动交通秩序维护与交通安全治理的根本力量,因此,主体是交通警察权内部型构的基本要素之一。对于一般意义上的权力而言,主体要素的表现形式有三种:一是群体化的权力主体,它是指众多个体平等地组织国家机关来承担国家权力;二是个体化的权力主体,它是由个人组成的国家机关承担国家权力;三是两者结合式的权力主体,它是指一方面实行首长负责制,另一方面又有一定的合议制的会议形式作为基础。[[6]](P71)而在道路交通法治实践中,更多的表现为个体化的权力主体和群体化与个体化相结合的权力主体。譬如,研究拟订道路交通制度规范与政策往往是由群体化与个体化相结合的权力主体加以完成的,具体来说,是由交通警察主管部门的公安部组织实施的;对于道路交通违法行为以及交通事故的查处,是由个体化权力主体的交通警察完成的。

   同时,按照我国现有“诉讼主体模式”[[7]](P69)的行政主体理论,交通警察权的主体要么是行政机关,要么是法律、法规、规章授权的组织。按照《道路交通安全法》第5条的规定,我国目前道路交通中,交通警察权的主体为公安部交通局以及地方公安部门交通局(厅)。

   需要特别指出的是,自2015年新《行政诉讼法》在具有被告资格的主体中增加了规章授权的组织后,在“诉讼主体模式”的影响下,我国行政主体理论随之丰硕。在此背景下,交通警察的范围也随之得到扩充。主要表现为交通辅警人员一定程度担当了交通警察的角色,以及巡警具有与交通警察相当的主体资格。交通警察权限范围的这一变化得益于规章的授权。当然,最为主要原因在于,“警察组织在执行维护社会工作之时,也必须针对工作的轻重缓急进行资源分配……不是每一个与治安有关的工作警察都必须事必躬亲。警力有限而民力无穷,只有借助民力形成全民犯罪防止网,才能有效的维护社会治安。”[[8]](P142)这也从根本决定了出现政府规章授权交通协管员担负交通警察部分职责的现象。尽管交通协管员并不具有行政执法权,但是,不可否认的是,此举很大程度上颠覆了行政权之执行专属于行政机关的传统观念,也是行政主体紧跟时代步伐,把握现实世界能力的体现。申言之,交通协管员的出现,丰富了交通警察权主体要素的内涵,同时也对当代政府处理交通警察与交通协管员之间的关系提出了挑战。

而对于巡警行使交通警察权,在现实世界中出现了两种不同的吊诡现象。易言之,权能同样来源于授权,与交通警察担当相同交通职责的巡警,却出现了截然相反的命运。具体而言,2004年贵州市政府颁布实施的规章《贵阳市公安交巡警联合执行警务暂行规定》第5条明确交巡警联合执法的范围,由此确立巡警与交警共同维护秩序与安全的主体格局。吊诡的是,2005年上海市人民代表大会通过《上海市人民政府关于提请审议废止<关于本市试行交通警察和巡察警察在道路上统一执法的决定>的议案》,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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