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郑贤君:社会权利的司法救济

更新时间:2005-01-20 21:02:25
作者: 郑贤君  

  

  内容提要:传统人权观念认为社会权利不属于普遍性的个人权利,在救济方式上不赋予该权利体系以司法适用性。目前,人们逐渐认识到作为整体的人的各种权利具有相互关联性,自由权与社会权不是孤立的两类存在,无法脱离其中的一类权利来抽象地保护另一类权利,于是,一些国家和地区在可能的范围内发展了社会权的司法救济,包括集体申诉制度、对公民和政治权利的社会性解释、通过肯定性救济手段给予社会权利以事实上的司法保护与公益诉讼等形式。通过这些方式,社会权利一定程度上获得了司法救济。

  关键词:社会权利 司法救济

  

  引言

  

  早期对社会权利的认识直接导致了该权利司法上的无助,即对社会权利无法获得司法上的帮助,不具有司法适用性(justiciable)。人们认为,社会权利的实现需依赖一国的经济发展水平和财政政策,社会立法的制定与否属于立法机关的立法裁量范围。于是,很多国家不将社会权利视为宪法权利,不认为是宪法施加于政府的强制性义务。相应地,在社会权利救济的方式上,人们一直认为这是一种“非司法上的权利”,是一种非诉权利,拒绝对社会权利采取诉讼方式予以救济。因此,与自由权相比,尽管国际人权文件、区域性人权文件及一些国家和地区,包括福利国家和社会主义国家都不同程度地承认社会权利的权利属性, (1)1但在救济和实现途径方面,社会权利和自由权还是不能同日而语。对于侵犯自由权的法律和政府行为,法治国家可直接诉诸司法审查,将这些侵犯公民权利的立法或者政府行为认为定为违宪,从而确立自由权的法律保障。社会权利的司法救济却一直落后于自由权,表现出这一权利与文件和宪法规定之间的距离及实证化方式的不彻底性。但是,随着社会的发展和观念转变,人们越来越认识到,两类权利不是孤立存在,人们无法脱离其中的一类权利来抽象地保护另一类权利,作为整体的人的各种权利具有相互关联性,以致于其中一类权利的实现程度会不可避免地影响另一类权利的实现,于是,谋求社会权利的实现,使其从一种非司法上的权利步入司法上的权利就成为必然的选择,这也就引发了不同国家和地区实现社会权利司法救济的尝试。我国全国人大常委会已于2001年2月28日批准了《经济、社会、文化权利国际公约》,因此,认真研究其他国家和地区社会权利的司法救济技术,是一种借他山之石,探讨我国如何落实该公约,以期更为彻底地实现社会权利的真诚希冀。

  

  一、集体申诉制度实现社会权利的司法救济

  

  集体申诉制度是《欧洲社会宪章》修正案规定的一种就该宪章规定的某些权利进行申诉以谋求司法救济的制度。由于西欧各国传统观念认为社会权利是一种不同于自由权的权利体系,其实现不具有司法适用性,不能通过司法强制进行有效救济,因此,虽然继1950年的《欧洲人权公约》之后,1961年欧洲各国签署和批准了《欧洲社会宪章》这一旨在保障经济、社会和文化权利的区域新人权文件,但在救济方式上,社会权利并没有取得实质性突破。 (2)2《欧洲社会宪章》规定各缔约国将《宪章》中的19条权利作为使用一切方法加以追求的目标,因此《宪章》依然仅仅是加于各成员国的政策或者纲领性的指导原则。但是,在《欧洲社会宪章》这一保护社会权利领域最基本的、最重要的参考文献之后,它又段加入了新的修正案,1996年修正案建立了集体申诉制度。集体申诉制度与典型的司法救济不同,其前提是它不承认个人拥有某一具有社会性质的权利,也即在实际上不承认社会权利的权利属性。这与西欧传统社会所持的观念一脉相承。传统观念认为,社会权利不是针对所有人的普遍性权利;社会权利直接涉及的仅是特定的人们,它更多的是一种利益,一种政府作为施主可以随意施舍或者撤消的赏金、福利、特权或者一种好处,而非人人生而有之的个体性的权利。③正因为其观念前提是拒绝承认社会权利属性,因此,它不赋予个人向司法机关起诉进行救济的资格,所提起的是“申诉”而不是一般司法救济意义上的“诉讼”。集体申诉制度只对极有限的一小部分“原告”开放,只有某一集体才可以向欧洲人权法院提起申诉,在任何时候都不涉及个人。尽管对于《欧洲社会宪章》中包括的权利目前还没有个人起诉的可能性,但与传统观念所认为的社会权利完全不具有司法适用性相比,集体申诉制度依然不失为一种正在接近司法救济的进步。

  

  二、对公民和政治权利的社会性解释延伸司法保护的范围

  

  对社会权利而言,申诉制度距离真正意义上的司法救济尚有一段路程,但欧洲人权法院并没有就此止步,它采取另一种方式实现对社会权利的司法救济,这就是对《欧洲人权公约》进行社会性的扩大解释。通过这一方式,欧洲人权法院将有些社会权利纳入到司法保护机制中去。《欧洲人权公约》对所保护的社会性权利的延伸解释的倾向首次出现在1979年9月关于Airey判例中。在该案的判决中,法院认为,原告提出了要求司法公正的请求,但却遭到了建立在财产之上的歧视性待遇。Airey夫人既没有享受到有效诉讼的权利,也没有得到对其私人或家庭生活的尊重。法院解释说:“法院并没有注意到经济、社会权利的发展很大程度上依赖于成员国的状况,特别是它的财政状况。但另一方面,《公约》必须按照今天的现实生活来解释……,在《公约》的使用范围内,它主要陈述的是公民和政治权利:这些权利中有许多都有经济或社会性的延伸。和欧洲人权委员会一样,法院不认为仅仅是因为有侵入到经济、社会权利领域的危险就必须排斥相关的解释:《公约》的保护范围与经济、社会权利领域并非绝不相干。”④因此,虽然《欧洲人权公约》宣称主要保护的是公民和政治权利,但这类权利中有许多都具有经济或社会的性质;即使经济、社会权利的发展很大程度上依赖于成员国自身的经济发展状况,公约也要根据现实条件理解。这样,欧洲人权法院确认了公民、政治权利与经济、社会和文化权利之间的相互依存性,其判例也开始逐步开放。这一开放首先在社会补助金领域内体现出来。法院依靠《公约》第6条第1款的关于公平审判权对公民权与政治权利进行社会性质的延伸解释。此外,欧洲人权法院还对《欧洲人权公约》扩大了第14条的使用范围。

  

  《欧洲人权公约》第14条是关于非歧视性待遇的条款,通过一系列判例,欧洲人权法院对《公约》所保护的权利做进一步的经济、社会性延伸的扩大解释,对保护社会权利做出更实质性的确认。通过赋予第14条的自动适用性,法院强制要求在社会权利领域的平等待遇。在1996年8月16日的Gaygusuz一案中,原籍为土耳其的Gaygusuz认为奥地利政府不发给他失业补助金的唯一理由就是他是土耳其人,虽然他在奥地利工作但却不能享受和奥国工人一样的津贴待遇。因此,Gaygusuz主张其遭到了基于社会出身的歧视性待遇,源于《公约》第一个修正案第一条规定的财产权受到了侵犯。欧洲人权法院对此作出了确认,认为原告所主张的第14条和第1议定书第1条都适用。在其后的Van Raalte和Petrovic两个同样涉及社会补助金权利和平等待遇的判例中,其中在Petrovic一案中援引的是第8条关于家庭生活受到保护的权利,欧洲人权法院认为当事人援引的条款是适用的。⑤

  

  三、肯定性救济手段给予社会权利以事实上的司法保护

  

  肯定性救济中的某些做法与欧洲人权法院的做法具有相似性,但不完全。美国法院主要依据第14条修正案中的“平等保护”条款对社会权利进行司法救济。实践中,根据违反平等保护原则的各种法律对不同公民分类对待的程度与案件的性质,美国法院发展了一系列审查标准。其中之一是“基本权利标准”。依据这一标准,法院通过解释宪法赋予某些社会权利以宪法基本权利的地位,从而使属于社会权利内容的一些要求转变为法院可以审查的“司法上的权利”或者可诉讼权利。这一做法与欧洲人权法院具有相似性,其他审查标准则为美国所独有。

  

  美国对经济和社会权利很少提供具体的保护。在美国,“免于匮乏的自由并不是一项宪法权利”,但是这并不妨碍美国宪法允许政府采取措施供应穷人的基本生存需要,联邦政府和州政府多年来也制定了名目繁多的社会立法。因此,在美国,确立对社会权利的司法保障主要依赖的不是宪法,而是民权立法、⑥行政命令和法院裁决。在理论和观念上,美国并不认同这一权利对政府施加的强制性义务,但是,最高法院通过在其实践中贯彻司法能动主义发展了一些审查和检验标准,逐渐在其判决中通过适用“平等保护”条款,从而确立了肯定性的救济手段给予社会权利以事实上的司法保护。法院的主动行为帮助消除了政府在承担此种责任的道路上的种种障碍。因此,有观点认为,追随欧洲,政府有责任为需要援手者提供帮助的思想已成为牢固树立的美国的国家精神,⑦而社会权利中的一些内容,也因此成为一种获得政党司法审判的权利。

  

  具体而言,法官解释的宪法条款主要是第十四条修正案确立的“平等保护”原则。该修正案规定:“无论何州,不得拒绝给予在其管辖下的任何人以同等的法律保护”。需要注意的是,这一保护的限制权仅适用于州政府行为,并不适用于私人,也不是对联邦中央政府提出的要求。法院在解释宪法时确立的检验标准主要有:合理基础、可疑分类、半可疑分类和基本权利。这些标准的严格程度各不相同,其中“合理基础标准”最为宽松,“基本权利标准”则最为严格。法院根据案件性质决定使用不同的标准进行审查。

  

  1、合理基础标准。早期法院主要依据“合理基础标准”审查州法是否违反了平等保护原则。该标准是一种比较宽松的审查标准。这是因为,这一时期法院在平等保护审查方面奉行极度的自我约束原则;在司法部门与立法机构的关系问题上,明显地倾向于限制司法部门的作用。合理基础检验标准(rational basis test),又称为“理性基础检验标准”,其内容是当法院缺点某项法律是否符合“平等保护”原则时,把举证责任的重担放在指责该法律的人身上。如果举证人找不到引起不满的歧视的证据,并且事实证明分类是合理的,那么即使造成某些不平等也没有关系,这项法律就被确认为是正当的。这是依据某一分类是否建立在某种同立法目标有着“相当大的实质性关系”的差异的基础上的一种审查标准。在这一标准下,法院需要审查的是一项受到指责违反平等保护的法律是否与立法目的有相当大的关系,而法院主要是尊重立法机关,表现出对立法目的进行司法审查是否得当的一种关切。当最高法院用这一标准来检验一项法律时,有疑问的法律往往得到认可,即这项法律就不是违宪的。

  

  2、可疑性分类标准。可疑分类(suspect classification)比较严格,例如,如果一项州法故意根据种族或血统对外侨进行分类,就涉及可疑分类,法院往往适用这一标准审查该法律,该法律就被认为不合宪。对于这类问题,仅仅适用合理基础标准是不够的。可疑分类通常是历史上遭受无资格的人,受到故意的不平等待遇、或被社会贬低到政治上无权地位,从而需要特殊司法保护的权利。其中有关屈服种族和民族血统出身的法律就适用这一标准。宗教也适用这一标准,但由于美国宗教自由的观念早已深入人心,故各州极少将人民按宗教分类。此外,各州(并非国家)法律如果强加于外国人的政治上无资格,即按无公民资格将人民进行分类的法律也属于一种可疑分类,可能认为是违反了平等保护,将受到法院的合宪性审查,从而否决州法的合宪性。⑧

  

  3、半可疑分类。半可疑分类(又称为间或可疑分类)是一种中级审查。如果政府法律故意采用性别和非婚生分类,就使用中间等级审查标准。如果一项州法中涉及到对于私生子的分类,鉴于历史上形成的这样一种情况,私生子的处境一直不如婚生子有利,最高法院已将有关私生子的州法放在“更显著的地位”予以审查,仅仅比适用可疑分类,如种族的法律稍不严厉的标准进行审查。至于按性别分类,直到1971年才宣布这样的州法是违宪的。在此之前,许多这样的法律被宣布为合宪,如密歇根一项法律禁止除酒店老板妻子和女儿以外的任何妇女当酒吧女招待。现在,这样的法律已不被认为是合宪,虽然不像按种族分类那样可疑,但也需要受到“更显著的审查”。除非政府证明这样的分类是服务于“重大的政府目标”,并与这些目标有实质性的关系。政府不可以以“由于某一性别的成员被认为有天生缺陷或天赋较差而予以保护”为借口进行分类,这种目标是不合宪的。政府更不可基于“陈词滥调、漫无边际的推论”、“陈旧概念”和“社会长期加于妇女身上的角色类型”这样一些借口区别对待妇女和男子。(点击此处阅读下一页)


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