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郑贤君:试论执政党文件在宪法解释中的作用

更新时间:2019-07-27 23:56:03
作者: 郑贤君  

   摘要:  执政党文件是宣示党的路线、方针和政策的重要载体,宪法是党的主张和人民意志的高度统一为执政党文件的宪法属性奠定了法哲学基础,宪法序言效力说赋予执政党文件宪法价值以学说依据,宪法增修条文规定的“中国共产党的领导是社会主义制度的本质特征”为其宪法属性提供规范保障,故而执政党文件属于宪法渊源,成为查明宪法意图的重要参照,帮助界定宪法条款的具体含义。

   关键词:  宪法解释 执政党文件 宪法渊源

  

   “先有党的文件,后有宪法”是“没有共产党,就没有新宪法”这一基本政治事实的文字叙事,故而体现执政党意志的文件在宪法解释中占据重要地位。宪法是党的主张和人民意志的高度统一,宪法是党性、人民性和法律性的有机结合,以及中国共产党领导人民制定宪法、修改宪法、实施宪法的历史表明,界定宪法含义、解释宪法必须重视执政党的文件。离开执政党文件对党的路线、方针和政策的规定,难以把握宪法意图和宪法条文的具体含义。本文所指的执政党文件包括党章、政治报告、决议、决定与党内法规,它们是中共产党历次代表大会和党内会议制定的文本,其制定主体是中共中央,也是具有宪法意义的党内文献。

  

   一、宪法序言效力说是执政党文件具有宪法意义的理论依据

  

   宪法序言之所以具有法律效力,在于其对宪法解释具有指导意义。序言宣称执政党领导人民建立国家这一基本政治事实为执政党文件具备宪法意义奠定了宪法基础。序言宣明:“一九四九年,以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人。”鉴于法的一般理论所揭示的“国家”与“法”的同源性,在此,“没有共产党,就没有新中国”与“没有共产党,就没有新宪法”语出同义,构成宪法解释须尊重执政党文件的法哲学基础。

   一般认为,与宪法正文相比,宪法序言的政治性最强,故一些学者否定其具有法律效力,且序言的语言学特点带有纲领性、原则性和理论性。何谓政治性?一是序言陈述政治事实,二是序言阐述宪法基本原则,三是序言表达执政党的政治意志。一些学者之所以认为序言没有法律效力,是因为序言陈述的是中国共产党领导人民制定宪法的事实,序言规定的以经济建设为中心、坚持四项基本原则具有原则性和纲领性,序言规定的国家根本制度、社会制度的根本任务属于执政党的意志,这些都非严格意义上的规范。实际上,序言的这些特点恰恰表示宪法是党性、人民性与法律性的统一,揭示出宪法是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一,既具有学术性,亦具有哲学性。宪法序言是否有效反映了两个重大的宪法理论:一个是宪法的规范属性;一个是宪法的效力。前者涉及宪法的规范属性,后者涉及宪法是否具有直接的法律效力,即宪法只约束国家和公权力,还是也拘束私人,或者,宪法是否需要等待立法机关制定法律才能及于私人?这两个问题不仅事关宪法序言的效力,而且涉及宪法与中国共产党的关系,攸关宪法的中国化这一重大理论课题,以及执政党文件在宪法解释中的地位。

   宪法的规范属性是指宪法究竟是事实性规范还是拘束性规范。事实性规范是指那些具有纲领性和原则性的规范;[①]拘束性规范是指那些为义务主体作出禁止性规定或者设置界限的规范。事实性规范与拘束性规范的区别在于这类规范只为义务主体指明方向和目标,而不做限制性规定。但是,宪法不同于普通法律,宪法并非仅仅由法院行使,它还约束其它国家机关,故而单纯以法院实施的拘束性规范比照宪法的规范属性实属不当。同时,宪法序言区别于宪法正文的的语言学特点恰恰表明了事实性规范不同于拘束性规范的所在,表明序言的事实性规范的的特质。针对部分学人认为宪法序言没有法律效力之说,王叔文教授和许崇德教授曾分别撰写文章,阐述其理由。王叔文教授在《我国宪法实施中的几个认识问题》一文中认为,序言具有法律效力具备三个理由:[②]其一,序言规定的基本原则是解释宪法的基础。例如,序言在根本任务中规定了以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放的总方针,这是解释宪法各条文的基础。其二,序言是进行日常立法的基础,它为日常立法确立了指导原则,因而也是解释法律的依据和基础。其三,序言是一切组织和公民的根本活动准则。序言规定的国家对内对外的基本原则和基本方针政策是一切组织和个人活动的依据和准则。[③]许崇德教授的宪法序言效力说是其政治宪法观的体现,他在《现行宪法序言是旷世之作》一文中认为宪法序言具有法律效力,除了宪法序言最后一个自然段已经作出了自我宣示,即“本宪法以法律的形式确立了最高法的地位,宪法是根本法,具有最高的法律效力”之外,其余尚有三个原因:一是宪法是一个整体,不能说一部份有效,一部分无效。二是序言规定了国家的根本任务,如果序言没有法律效力,国家就失去了方向。三是序言对理解宪法条文的含义具有指导价值。[④]

   宪法效力是指宪法作为法律规范所具有的约束性与强制性。宪法直接效力是指宪法规范无需通过立法机关制定法律具体化,可对公民产生直接拘束力。宪法序言具有直接法律效力,是指宪法内容可约束相关机关、组织、团体和当事人。针对宪法规范只是事实、政治纲领、原则性,且不能直接适用,须通过立法的方式加以实施的观点,王叔文教授明确提出,宪法具有直接法律效力。他在《论宪法的最高法律效力》一文中列举了四个原因:一是宪法的各项规定是一切国家机关和公民活动的直接法律依据;二是宪法的规定对一切国家机关和公民具有直接法律上的效力;三是宪法规定的国家机关的权限和职责、公民的基本权利和义务直接来源于宪法;四是宪法上的一些规定也是有关国家机关在处理具体问题上的法律依据。[⑤]这种宪法具有直接法律效力的观点适用于整个宪法,即宪法具有最高法律效力不仅是指宪法正文,也包括了宪法序言。宪法直接效力说意味着宪法序言规定的中国共产党领导人民建立中华人民共和国,成为国家的主人等基本政治事实是不容置疑的,既属于事实性规范,也是拘束性规范;既为国家指明方向,亦限制相关主体的行为。例如,序言第五自然段规定的“中国共产党领导中国各族人民建立中华人民共和国,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”是对“人民主权”原则的宣示,与总纲第二条规定的“中华人民共和国一切权力属于人民”具有同样的规范内涵,并作为宪法原则与第二条具有同样的法律效力。这即是说,任何违反“人民主权”原则的宣示与行为,与人民民主专政国体性质不容,须受到法律制裁。

   “法律本身与其序言共存”(cessante legis praemio, cessat et ipsa lex),[⑥]这是一句古老的格言。宪法序言效力说区别了自由主义法院中心的宪法实施理论与人民民主主义政治机构(权力机关)实施理论,是对中国特色社会主义宪法理论的发展。其理论价值在于:一是明确了宪法和宪律的区别。[⑦]作为整体的宪法是政治性的,其政治性、纲领性和原则性是政治宪法的固有属性;宪律则是法律性的,具有拘束性。二是区别了宪法的两种不同规范属性,即事实性规范与拘束性规范;三是澄清了宪法实施方式与普通法律的差异,即宪法不仅仅由司法机关实施,还须由立法机关和其它机关实施;四是明确了我国宪法具有直接法律效力,即并非所有宪法规范都须待立法机关制定法律,有些宪法规范可直接适用于个人;五是维护了中国共产党的宪法地位。那些否定宪法序言效力的主张意在否定四项基本原则,其实质是否定党的领导。宪法序言有效说捍卫了宪法的尊严,表明宪法以根本法的方式确认执政党的宪法地位,明确了执政党文件的宪法属性及对宪法解释的指导价值,不仅在法律理论上极富创见,还具有极高的政治价值。

  

   二、宪法文本赋予执政党文件以宪法价值

  

   我国宪法明确执政党的宪法地位是党的文件具有宪法意义的规范依据。与欧美近现代宪法不同,我国宪法的特点之一就是明确规定中国共产党是执政党,将中国共产党领导人民制定宪法的事实用法律的方式规定下来,使之成为国家的根本法,具有最高法律效力。这在理论上符合毛泽东对何为宪法的论断,在法律上赋予执政党以宪法地位,使执政党文件具具备宪法价值,指导宪法解释。

   毛泽东指出:“世界上历来的宪政,不论是英国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”。[⑧]毛泽东的事实宪法论迥然有别于西方自由主义的规范宪法论,揭示了各国宪法之所以成为规范的原因,属于实质宪法,而非形式宪法。形式宪法仅仅关注国家机关制定、批准、效力等程序要件,实质宪法将形式要件和事实要件结合起来,赋予事实以宪法价值。我国宪法明确规定了中国共产党的领导地位,现行宪法共有七处直接或者间接赋予执政党以宪法地位。

   现行宪法序言有五处涉使用“中国共产党的领导”一词。序言第五自然段规定:“一九四九年,以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人。”。第七自然段规定:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。”“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”。第十自然段规定:“在长期的革命、建设、改革过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。

   这五处分别包含如下内容:其一,明确中国共产党领导中国人民建立中华人民共和国这一基本政治事实。其二,肯定新民主主义革命和社会主义建设所取得的成就归功于中国共产党领导各族人民战胜艰难险阻的事实。其三,宣示未来中国各族人民继续在中国共产党的领导下,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。其四,明确中国共产党领导广泛的爱国统一战线。其五,明确中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。序言的这五处内涵是对中国共产党宪法地位的肯定,为执政党文件具备宪法价值奠定了规范依据。

   宪法总纲第一条以间接方式明确了中国共产党的领导地位。该条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”鉴于中国共产党是工人阶级的先锋队,由工人阶级领导意味着中国共产党作为执政党的宪法地位。2018年修宪,宪法第一条第二款增加规定:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这是宪法首次以正文方式明确规定执政党的宪法地位,为执政党文件的宪法价值奠定了直接的规范依据。

宪法序言阐述的事实、总纲的规定与2018年增修条文一脉相承,是宪法序言效力说的有力补充,表明宪法以根本法的方式明确中国共产党领导的宪法地位,说明“坚持中共产党的领导”不仅具有规范内涵,而且具有法律效力,任何违反“中国共产党领导”的言论和行为均须承担法律后果。这是事实性规范不乏拘束性,以及宪法具有直接法律效力的表现。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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