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郑贤君 李嘉豪:宪法和法律委员会法律案审查的对象及性质

更新时间:2020-03-19 17:01:52
作者: 郑贤君   李嘉豪  

   摘要:  我国五部法律对法律案和法律草案没有严格区分。实践中,法律案和法律草案并用。法律案具有严格的形式要件,包括提出、形成法律草案、三读、表决、签署、公布、生效,其与法律草案、法案和议案具有明显区别。依据理论与实践,我国宪法和法律委员会法律案审查的对象包括法律(基本法律和法律),法律修正案、有关法律问题的决定和法律解释。宪法和法律委员会在立法过程中基于立法机关自律,通过对组织法进行合宪性确认、对基本法律进行合宪性审查,对法律是否具备宪法依据,以及法律是否符合宪法精神进行审查,维护宪法权威,实施宪法,确保社会主义法治统一,因而其性质是立法过程中的合宪秩序维护。

   关键词:  宪法和法律委员会;法律案;合宪性审查;立法审查;事前审查

  

   一、问题的提出

   2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》,将全国人大“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。6月22日下午,十三届全国人大常委会第三次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》,明确宪法和法律委员会的职责之一是“继续统一审理法律草案”。6.22决定规定,《全国人民代表大会组织法》、《立法法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》五部法律中规定的“法律委员会”的职责,由宪法和法律委员会承担。但是,五部法律中,《立法法》中既使用了法律案,也使用了法律草案;《全国人大议事规则》中用的是法律案;《全国人民代表大会常务委员会议事规则》用的是法律草案;《全国人民代表大会组织法》里用的是法律草案;而《监督法》里没有出现审议法律案或者审议法律草案的内容。这五部法律目前尚没有修改涉及宪法和法律委员会的条款,但可以清楚地看到没有统一法律案和法律草案的称谓。

   宪法和法律委员会主任委员李飞在其文章中表示:“全国人大宪法和法律委员会在做好法律案统一审议等工作的同时,认真研究、推动落实党中央和宪法法律赋予的新使命新职责,较好完成了各项任务。”[①]法工委主任沈春耀在其文章中也写到:“截至目前,全国人大及其常委会通过《宪法修正案》,[②]制定法律 10 件,修改法律 47 件次,通过有关法律问题和重大问题的决定 9 件,全国人大常委会正在审议的法律案10件。”[③]全国人大法工委宪法室工作人员黄宇菲在与南方都市报记者的对话中,分别使用了法律案和法律草案两种表述。[④]可以看出,除了五部法律交互使用法律案和法律草案之外,宪法和法律委员会主任、法工委主任和宪法室工作人员的用语与6.22决定亦不一致。

   毫无疑问,6.22决定赋予宪法和法律委员会合宪性审查的职责,这一合宪性审查既适用于事前的立法审查,也适用于事后宪法监督意义上的审查,两者都是加强我国宪法实施的重要举措。实践中,法律案与法律草案、法案、议案多有混同,致使模糊了法律案审查的性质,难以辨识宪法和法律委员会法律案审查与法国宪法委员会事前审查、法律案审查与宪法监督意义上的事后审查,以及法律案审查与法规备案审查的差异。有鉴于此,有必要通过辨别法律案与相似概念的差异,厘清法律案的范围,确定其自为的合宪秩序维护之审查属性。

  

   二、法律案与相似概念辨析

   在我国,“法律”一词具有广义和狭义之分。广义上的法律包括宪法、宪法修正案、全国人大制定的基本法律、全国人大常委会制定的法律、全国人大常委会制定的关于法律问题的决定、国务院制定的行政法规、地方国家权力机关制定的地方性法规、以及民族自治地区人民代表大会制定的自治条例和单行条例等。狭义的法律仅指宪法授权的拥有立法权的国家机关依据立法程序制定出的具有普遍拘束力的规范性文件,具体指全国人大及其常委会依据立法程序制定的具有的普遍拘束力的规范性文件。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例不属于严格意义上的法律。

   各国立法程序多有不同。中国立法程序主要包括法律案的提出、法律草案的形成、法律案的审议、法律案的表决、法律案的签署、法律案的公布、法律案的生效七个步骤。由于五大法律用语不一,导致理论和实务界对法律案、法律草案的含义理解不清,实有必要通过界定法律案、法律草案、法案、议案等概念的差异,明确宪法和法律委员会审查法律案的性质。

   (一)法律案与法律草案

   法律案是指依法享有提案权的机构和人员即提案人,按照法定程序向立法机关提出的关于制定、修改或废止某项法律的议案;法律草案是指草拟的未经立法机关通过的非正式文本。

   法律案和法律草案虽然只有一字之差,但其含义明显不同。两者相较而言,法律案内容一般较原则、概括。《立法法》第五十四条规定:提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。例如,代表联名提出的法律案,一般只列出法律名称和立法理由,最多也只有一些纲目、构想,并不形成完整的法律案,缺少法律草案文本、说明及其资料。法律草案内容比较具体、系统和完整,有具体的条款和文本,是成文的关于某一事项的立法的初步规定,是法律的原型,须经三读程序、被立法机关通过后方可成为正式的法律。两者的具体区别如下:

   第一,从词义学的角度来看,法律案和法律草案含义不同。在五部法律的英文版中,《立法法》中法律案使用的是“bill”,法律草案使用的是“draft law”;《全国人大议事规则》中的法律草案使用的是“draft law”;《全国人民代表大会组织法》中的法律案使用的是“bill”。以此可以看出,bill有法案的意思,而draft的含义是草稿。

   第二,法律案是由法律规定的有权主体提出的,法律草案则未必。根据《立法法》的规定,法律案是进入立法程序后,由被法律赋予提案权的机关或人员提出。有权提起法律案的主体分为两类:一类是全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会以及一个代表团或者三十名以上的代表联名,这类主体可以向可以向全国人民代表大会提出法律案;一类是委员长会议和常务委员会组成人员十人以上联名,这类主体可以向常务委员会提出法律案。

   法律草案的提出主体具有多样性,既可以由有立法提案权的机关、组织或人员起草,也可以由无提案权的机关、组织或人员起草,即立法机关委托各种机构和团体起草的有关法律的草稿,包括了专家稿、建议稿还有送审稿。根据《中华法学大辞典》,“法律草案是有关立法的倡议列入议事日程后,提交立法机关审议和表决的法律原型。”[⑤]法律草案尚未被立法机关通过,属于草稿。

   第三,法律案已经进入立法程序,且须经过三读,法律草案则未必。我国《立法法》第二十九条是三读程序的法律依据。该条规定,列入全国人大常务委员会会议议程的法律案,一般应当经过全国人大常务委员会会议三次审议后再交付表决,即法律案必须经过“三读”。法律草案是否经过三读须视情形而定,只有那些纳入立法规划的、且已经被批准的、附带在法律案之后、进入立法程序的法律草案才有三读的必要。我国立法过程中使用的“法律草案”正是此种意义上的法律案。最近,《证券法》草案迎来三读,说明此时的《证券法》已经进入立法程序。

   第四,法律案须经包括全国人大代表、主席团、代表团、宪法和法律委员会在内的机构审议通过方可成为法律,法律草案则未必。法律案能否成为法律,须经立法机关通过。在我国,除了全国人大常委会在全国人大闭会期间可以通过法律案之外,基本法律须包括刑法、民法、刑事诉讼法等须由全国人大开会通过。在此期间,全国人大代表、主席团、代表团都有权审议法律案,所有的法律案都须由宪法和法律委员会统一审议。法律草案无须由前述主体审议,如果仅为专家稿、建议稿和送审稿,不能成为法律案的组成部分,前述主体无审议之必要。

   虽然法律案和法律草案有上述差异,但是,在我国,法律案和法律草案在广义上并无区别。例如,前全国人大常委会吴邦国委员长2005年在第十届全国人民代表大会第三次会议上表示:“法律案最好有具体条文和说明”。[⑥]又如,宪法和法律委员会主任委员李飞在文章中说明:“对35件法律案(其中,法律草案28件,有关法律问题的决定草案7件)进行了统一审议。”[⑦]全国人大常委会法工委主任沈春耀在人民论坛中透露,目前正在全国人大常委会审议的法律案有:“疫苗管理法草案、药品管理法修正草案、专利法修正案草案、资源税法草案、土地管理法修正案草案等。”[⑧]五部法律、全国人大常委会的决定、宪法和法律委员会、法工委的报告中交替使用“法律案”和“法律草案”,并没有严格区分两者的含义,说明在中国的立法语义下二者同义。

   (二)法律案与法案

   第一,词源不同。从词义学上来看,法律案的英文是“bill”;法案的英文有两种,一是bill;一是Act。bill是递交立法机构批准的法律草案;act是由立法或司法机关宣布的决策,如法规、命令或法律。例如,《英国权利法案》中法案的英文是“bill”;《美国权利法案》中法案的英文是“bill”,《1992年中国学生保护法案》(Chinese Student Protection Act of 1992)中法案的英文是“act”。以美国为例,除了权利法案是bill外,其余皆为act。被列入立法机构例会议程的叫bill,正式通过立法程序并成为法律组成部分的才叫act。

   第二,规范依据不同。法律案的规范依据是1989年颁布的《全国人民代表大会议事规则》和2000年颁布的《立法法》;法案的规范依据是1954年宪法和1954年颁布的《全国人民代表大会组织法》。一般认为,议事规则属于法律,由全国人民代表大会通过,其位阶低于组织法。《立法法》第二章第十四条到第二十二条连续出现九次法律案。法案在我国的现行法律法规中没有出现,1954年《宪法》第三十四条规定:全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立和委员会。1954年颁布的《全国人民代表大会组织法》第27条规定了“法案委员会”的具体工作。

   第三,规范效力不同。法律案是一个规范概念,法案则不是。所谓规范概念,是指具备法律依据和法律要件,且产生法律效力,法律案的提出、内容、审议须经过法定程序,其通过、签署和公布产生法律效力。由于1954年宪法已经被1982年宪法及随后的五次修正全面修改,1954年通过的《全国人民代表大会组织法》业已失效,我国现行规范性文件中已无“法案”这一形式,法案不是我国的规范概念,没有法律效力。

   第四,规范含义不同。法律案是指依法享有提案权的机构和人员即提案人,按照法定程序向立法机关提出的关于制定、修改或废止某项法律的议案。法案是指依法享有提案权的机构和人员向国家立法机关提起的关于法律的议案。由于“法案”的规范依据来自1954年宪法与组织法,鉴于1954年宪法规定全国人民大会是唯一立法机关,全国人大常委会只有制定法令的权力,因而,法案仅指提案人向全国人民代表大会提出的有关法律立、改、废的议案。这与现行宪法的法律案形成了差异,现行1982年宪法不仅规定全国人民代表大会行使立法权,全国人民代表大会常委会亦有立法权,故而法律案不仅向全国人大提出,还可向全国人大常委会提出。

有概念认为,法案是指有提案权的主体向有立法权的国家机关所提出的有关制定、修改和废止规范性法律文件的建议,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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