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胡锦光:论设立“宪法和法律委员会”的意义

更新时间:2018-06-25 10:00:03
作者: 胡锦光  

   中共中央关于《深化党和国家机构改革方案》决定,为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,将全国人大法律委员会更名为全国人大“宪法和法律委员会”。宪法修正案第44条规定,宪法第七十条第一款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为:“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”笔者认为,“宪法和法律委员会”名义上虽说是由法律委员会更名而来,但实际上可以理解为是全国人大新设立的一个专门委员会。这一举措对于推进我国的合宪性审查工作,保证我国宪法监督制度的实效性,无疑具有极其重大的意义。

  

一、完善我国宪法监督制度

  

   纵观世界各国,宪法监督制度的建立并有效运行,需要两个基本条件:

   第一,具有根本法地位的宪法。宪法作为国家根本法,在效力位阶上高于法律,如此,法律才有与宪法相抵触的可能,也才有建立以审查法律是否与宪法相抵触为目的的宪法监督制度的必要性。英国并不存在在效力上高于法律的宪法,作为成文部分的宪法性法律是议会制定的法律的一部分,与议会所制定的其他法律在效力上是完全相同的,因此,英国也就没有必要建立宪法监督制度。[1]早期的欧洲国家,虽制定了宪法,但宪法是由议会按照与法律相同的程序制定的,宪法与法律只是在规定的内容上存在分别,而在效力上却是完全相同,因此,在相当长的时期内没有真正建立起宪法监督制度。[2]以1920年奥地利宪法为标志,欧洲国家才逐渐建立起了宪法监督制度,其主要原因在于,因制宪权与立法权主体分离,宪法被认为是民意的体现,法律被认为只是民意代表机关意志的体现,而民意高于民意代表机关的意志,两者才在效力上产生高低之别。[3]美国宪法是世界上第一部成文宪法,在高级法理念下,宪法明确规定其在效力上高于联邦法律、州法律,也正因为如此,美国宪法在起草过程中,并没有为是否需要建立宪法监督制度进行争论,而只是为应当由什么机关行使合宪性审查权发生了激烈的争辩。[4]

   关于宪法的地位和效力,我国现行宪法的规定可以说是在当今世界各国宪法中最为全面的。宪法序言规定,本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法第5条规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。依据宪法这一规定的逻辑,我国当然地具有建立宪法监督制度的必要。

   第二,合宪性审查机关。在解决建立宪法监督制度的必要性的前提下,必须确定合宪性审查机关。合宪性审查机关是合宪性审查体制的核心,其关系到合宪性审查的启动主体资格、审查程序、审查对象、审查效力及违宪责任等。美国式司法审查制下,由作为司法机关的普通法院行使合宪性审查权,分散式审查、附带性审查、限于诉讼当事人资格、遵循司法自律原则、对于违宪的法律在个案中拒绝适用等特征,均决定于司法机关的性质和地位。[5]德国式和法国式特设机关审查制下,由作为特设的宪法法院或宪法委员会行使合宪性审查权,集中式审查、抽象原则审查或者预防性审查、对于违宪的法律有权予以撤销等特征,也是决定于特设机关的性质和地位。[6]可以说,没有合宪性审查机关,宪法监督制度即无法真正确立并得到运行。美国于1787年制定了宪法,而实际上于1803年才通过“马伯里诉麦迪逊案”确定由作为司法机关的普通法院行使合宪性审查权,其宪法监督制度才真正建立并得到运行。[7]

   我国现行宪法根据中国特定的政治理念、宪法制度,确定由作为最高国家权力机关的全国人大及其常设机关的全国人大常委会行使合宪性审查权的体制。同时,考虑到全国人大作为非常设机关,其会期短、代表人数众多,实际上不可能进行具体的合宪性审查工作,立法法第99条和第100条确定由全国人大常委会作为日常性的合宪性审查机关。宪法、立法法进一步考虑到全国人大常委会虽为常设机关,但其宪法权力达到22项之多,是我国实际行使国家立法权和对国家生活中重大问题作出决定的机关,且其委员人数众多,事实上也无法进行具体的合宪性审查工作。因此,作为制度安排,宪法和全国人大组织法规定,由全国人大的专门委员会协助全国人大和全国人大常委会行使合宪性审查权;立法法规定,由全国人大专门委员会和全国人大常委会法制工作委员会协助全国人大常委会进行合宪性审查。

   目前,全国人大已设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、社会建设委员会、监察和司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会等10个专门委员会。依据全国人大组织法第37条的规定,各专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人大及其常委会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告。即由各专门委员会分别审查与本委员会职能相关的法律文件是否符合宪法。实践证明,这一制度安排难以保证审查标准的统一性及审查职责的集中性,也是我国合宪性审查工作难以推进的主要症结所在。

   鉴于我国前三部宪法实施状况不良的教训,现行宪法在起草征求意见时,许多群众和学者主张设立专门的宪法委员会、宪法监督委员会、宪法法院协助全国人大及其常委会进行合宪性审查工作。[8]现行宪法修改委员会秘书处在草拟讨论稿时,曾经对宪法委员会提出两个方案:一是设立与全国人大常委会地位平行的宪法委员会(此为主导意见);二是地位低于全国人大常委会作为协助机构的宪法委员会。[9]现行宪法在全民讨论中,仍有一些人提出设立宪法委员会的建议。[10]现行宪法宪法通过之后,王叔文等30位全国人大代表曾联名提案,建议在最高国家权力机关内设置专门的宪法监督机构。[11]

   2018年宪法修正案虽然未能单独设立宪法委员会,而是在原有法律委员会的基础上,设立“宪法和法律委员会”,并确定设立的目的是为了“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”,可以预见,未来合宪性审查工作主要由宪法和法律委员会进行,其实际上是解决了具体进行合宪性审查工作的专门机构问题。

  

二、解决合宪性审查供给能力不足


   现行宪法确立了我国的宪法监督制度,但自其颁行以来,合宪性审查工作一直未能公开。[12]2000年立法法第99条、100条规定了启动合宪性审查的主体、审查对象和审查程序等,2000年九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,2004年全国人大常委会法制工作委员会内还设立了法规备案审查室,作为协助全国人大及其常委会行使宪法监督权的专门机构,2005年十届全国人大常委会第四十次委员长会议对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》进行了修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》,但合宪性审查工作也一直未能公开。

   期间,一些公民依据立法法第99条第2款的规定,向全国人大常委会提出了合宪性审查的建议。例如,2003年,在孙志刚事件发生后,于北京大学法学院博士毕业的任教于华中科技大学法学院的俞江、中国政法大学法学院的腾彪和北京邮电大学文法学院的许志永三人以公民的名义,向全国人大常委会法制工作委员会提出“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”;北京大学法学院贺卫方、北京天则经济研究所盛洪、北京大学法学院沈岿、北京天则经济研究所萧翰和国家行政学院法学部何海波5人也以公民的名义向全国人大常委会提出,建议全国人大常委会根据宪法第71条的规定,启动特别调查程序,组织特别调查委员会,对孙志刚案以及收容遣送制度实施状况进行调查。2007年,茅于轼、贺卫方等69名教授以公民的名义联名发起向全国人大常委会以及国务院法制部门提出《关于启动违宪审查程序、废除劳动教养制度的公民建议书》等。全国人大常委会均未明确表示是否受理、是否进行了审查,也没有给予建议者答复。

   全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在2017年“两会”期间举行的记者招待会上,回答记者提问时说,对公民提出的认为违宪违法的审查建议进行了处理,过去一年总共研究处理了92件,发现了与法律不一致的问题进行了监督纠正。我也注意到有一些媒体关心,说你们有没有公开撤销的案例?应该说目前还没有。但是我们从2004年备案审查专门机构成立以来,通过沟通协商、督促制宪机关纠正的法规、司法解释累计有上百件,所以这个制度是发挥了实实在在功效的。全国人大常委会委员、全国人大常委会副秘书长信春鹰也认为,“很长一段时间,社会包括学术界认为我国的宪法监督制度是一个空白,我们过去形容备案审查就像鸭子凫水一样,表面看起来很平静,但脚掌在下面一直工作,被社会称为‘鸭子理论’。”

   合宪性审查的价值在于公开。通过公开受理、公开审查过程、公开审查结论和处理结果,向社会传达宪法精神、宪法价值,以凝聚社会共识,弘扬、彰显和捍卫社会核心价值观。之所以未能公开,笔者认为,其主要原因在于,全国人大常委会极为担心,一旦公开,向全国人大常委会提出合宪性审查的建议可能如“潮水般”涌来,而陷入难以应付的境地。

   2017年底,十二届全国人大常委会第三十一次会议听取和审议了关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告,这是全国人大常委会首次听取相关工作报告。[13]据上述备案审查工作情况报告显示,十二届全国人大以来共接收各类审查建议1527件(2013年62件,2014年43件,2015年246件,2016年92件,2017年1084件),其中属于全国人大常委会备案审查范围的有1206件,占79.0%;不属于审查范围的有321件,占21.0%,涉及国务院决定、部门规章、地方政府规章等,对应当由其他国家机关审查的,全部转送至了相应机关,并要求其对研究处理结果进行反馈。对一万多件现行有效的地方性法规及有关规范性文件,有重点地开展了专项审查研究工作。

具有里程牌意义的是,该备案审查工作情况报告首次公布了五起典型的审查案件[14];该报告披露,十二届全国人大五次会议期间,有45位全国人大代表分别联名提出5件建议,要求对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》第二十四条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查。另外,十二届全国人大以来,建议对司法解释进行审查有1116件。婚姻法司法解释(2)第24条中关于“夫妻共同债务承担”这一规定的审查建议,法制工作委员会就此与最高法院有关部门沟通研究,最终在2016年1月17日,最高法院发布新的司法解释,明确夫妻共同债务“共债共签”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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