返回上一页 文章阅读 登录

郑贤君:论宪法和法律委员会双重合宪秩序维护之责——兼议法律案审查与法规备案审查之差异

更新时间:2020-11-24 13:25:04
作者: 郑贤君  

   摘要:  作为权力机关的组成部分,宪法和法律委员会一身二任,既负责在立法过程中审查法律草案的合宪性,亦负责规范性文件的合宪性审查。虽然二者都属于宪法监督和宪法实施,但一为事前,一为事后,且二者在理论基础、审查对象、审查程序、审查标准、审查效力、审查目的方面具有本质差异,不容混淆。同时,宪法和法律委员会对规范性文件的合宪性审查不同于立法监督,审查对象应包括法律。

   关键词:  宪法和法律委员会;合宪性审查;法律案;备案审查;宪法监督

  

   一、引言

  

   宪法和法律委员会法律案审查属于合宪性审查之一种,其与违宪审查意义上的备案审查具有本质上的不同,虽然两者都属于广义上的监督宪法实施。由于更名后的宪法和法律委员会一身二任,既作为全国人大专门委员会负责事前审查法律案的合宪性,又负责事后规范性文件的合宪性审查[1],因而二者易产生混淆。

   法律委员会更名为“宪法和法律委员会”非同寻常,增加“宪法和”三字,意味着无论是在立法过程中法律案的审查,还是事后的法规备案审查,宪法和法律委员会都负有合宪秩序维护之责。自2018年3月,宪法和法律委员会已经在多起法律案审查中履行了立法过程中事前合宪秩序维护责任[2],但是,其在事后法规备案审查中的角色依然不甚明朗,而这一角色是最值得学界想象和期待的。事实上,作为专门委员会,宪法和法律委员会一直享有事后审查的权力。从1982年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)第37条的规定来看,专门委员会具有五项职能:审议权、提案权、审议质询案权、审议提交的违宪违法的规范性文件权,以及调查、研究和拟定意见权。其中,审议提交的违宪违法的规范性文件权属于事后宪法监督的权力。2000年制定的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第99条、第100条明确专门委员会事后审查的职责,2006年制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)明确了专门委员会有审查司法解释的职责[3]。这意味着更名前的法律委员会即同时享有法律案合宪性审查权和事后规范性文件合宪性审查权。

   学界对法规备案审查的工作性质一直存有争论,认为法规备案审查室是工作机构的保障机关,其所从事的备案审查仅仅是登记备案,不能称为真正的合宪性审查。全国人大法制工作委员会主任沈春耀于2017年12月24日、2018年12月26日、2019年12月25日共三次向全国人大常委会作关于备案审查工作的报告。报告的出台已在事实上宣告了这一争论的结束,那些认为法规备案审查非合宪性审查的观点可以休矣!可以确定无疑,法规备案审查属于事后违宪审查意义上的宪法监督,法规备案审查室是为全国人大常委会的最终认定做准备工作[4]。中国共产党十九大报告、《深化党和国家机构改革方案》、《宪法》第70条增修条文、全国人大常委会2018年6月22日颁布的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(以下简称《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》),只不过更加明确了更名后的宪法和法律委员会双重合宪秩序维护之责。鉴于宪法和法律委员会身兼二职,既负责立法过程中法律案的合宪性审查,又负责事后规范性文件的合宪性审查[5],因之,如何区分两种审查就成为一个问题。本文拟就宪法和法律委员会的性质、备案审查的属性,以及法律案审查与备案审查之区别作一初步检讨,以为实践中宪法和法律委员会的双重合宪性审查提供学理支持。同时,由于违宪和违法是两个不同问题,本文仅就法律案和规范性文件的合宪性审查之差异作比较鉴别,而不涉及规范性文件的适法性与适当性之问题。

  

   二、宪法和法律委员会是权力机关的组成部分

  

   宪法和法律委员会享有崇高的宪法地位,虽然两种审查的最终决定权都由全国人大常委会行使,但是不容否认,其作为权力机关的组成部分[6],行使实际的双重合宪性审查职责。由于宪法和法律委员会属于专门委员会,而专门委员会的性质何为,涉及其权力行使及其权威,故须在理论上作出认定。

   《全国人大组织法》规定了包括法律委员会在内的各专门委员会的职权,但对其性质和法律地位没有明确规定。实践中,全国人大专门委员会的性质分别被界定为工作机构、办事机构、辅助机关、专门机构、工作委员会、常设机关等。虽然不同时期的党和国家领导人对全国人大各专门委员会的性质认定不一,但对其作为全国人大的重要有机组成部分都是予以肯定的[7]。胡乔木曾在《对宪法修改草案(讨论稿)的说明》一文中指出:“专门委员会不是任何形式的权力机关,它只是人大和人大常委会的助手”[8]。1983年,彭真在《全国人大专门委员会怎么工作》一文中指出:“专门委员会是工作机关,不是最后决定问题的权力机关。”[9]1987年,第六届全国人大常委会副委员长彭冲在《关于健全人大机关工作和机构的报告》一文中对专门委员会的法律性质作了界定,认为专门委员会是“全国人大的常设工作机构,……是全国人大机关的重要有机组成部分。”[10]1988年4月13日,第七届全国人大常委会委员长万里在《在第七届全国人大常务委员会第一次会议上的讲话》中重申了这种观点,认为“各专门委员会是全国人大的常设工作机构和有机组成部分”[11]。如果专门委员会仅为工作机构,宪法和法律委员会无法担当得起党的十九大报告、《深化党和国家机构改革方案》、《宪法》第70条增修条文、《全国人大组织法》《立法法》《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》赋予的宪法监督之职即行使合宪性审查之权。

   第一,宪法和法律委员会是宪法设立的国家机关。专门委员会是国家机关,其地位具有宪法上的依据。作为宪法和法律委员会的前身,法律委员会是由1982年《宪法》第70条规定的,其职责是“研究、审议和拟定有关议案”,具体由《全国人大组织法》加以保障。而法律委员会的前身“法案委员会”是由1954年宪法规定的,其职责由同年的《全国人大组织法》加以确定。2017年,党的十九大报告明确将法律委员会更名为宪法和法律委员会,并在《深化党和国家机构改革方案》中予以确认,并于2018年3月11日以宪法修正案的方式完成其名称的更改。2018年6月22日,全国人大常委会以“决定”这一立法方式明确宪法和法律委员会在统一审议法律草案的前提下,增加五项职能。倘若宪法和法律委员会仅为一个工作机构或者辅助机关,其更名无需如此大动干戈——由党中央全会、党的决议、宪法修正案和全国人大常委会决定来完成。

   第二,宪法和法律委员会的职责应由《全国人大组织法》加以确认。法律委员会的职责由《全国人大组织法》确定。该法第三章为“全国人民代表大会各委员会”,其中第35~37条具体规定了包括法律委员会在内的各委员会的职责和权限。虽然涉及法律委员会职责的五大法律[12]目前尚未修改,但是,《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》已经明确将五大法律中的法律委员会的职责移交宪法和法律委员会行使。《全国人大组织法》的立法目的是规定国家机构的构成及其权限,假设各专门委员会仅为全国人民代表大会的工作机构或者辅助机构,则其设立无须由《全国人大组织法》予以确认。

   第三,宪法和法律委员会的成员是全国人大代表。普通公民不能成为宪法和法律委员会的组成人员,只有全国人大代表才有资格。这是由我国国体和人民代表大会制度决定的。《宪法》第2条规定“中华人民共和国一切权力属于人民”,意味着只有代表人民意志和利益的人大代表才能组成最高国家权力机关,行使权力机关的职权。宪法和法律委员会的主任委员、副主任委员亦须是全国人大代表,并由主席团在代表中提名,全国人民代表大会通过。《全国人大组织法》第35条规定,“各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由主席团在代表中提名,大会通过。”在我国,人民是国家主人,全国人大代表是人民的代表,代表全国人民行使当家作主的权力。无论是在立法过程中审议法律案,还是事后规范性文件的审查,宪法和法律委员会都是代表人民行使权力,并非普通公民组成的工作机构所能比拟。

   第四,宪法和法律委员会享有实质权力。其一,审议议案。《全国人大组织法》第37条第1款规定,“审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案”。其二,提出议案。《全国人大组织法》第37条第1款第2项规定,“向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案。其三,审议法律以下的规范性文件是否违反了宪法和法律。《全国人大组织法》第37条第1款第3项规定,“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告”。其四,审议质询案。《全国人大组织法》第37条第1款第4项规定,“审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的质询案,听取受质询机关对质询案的答复,必要的时候向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出报告”。其五,调查、研究、建议权。《全国人大组织法》第37条第1款第5项规定,“对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议”。这些权力只有作为权力机关的组成部分才能享有,更名后的宪法和法律委员行使原法律委员会的职权。

   第五,领导体制决定宪法和法律委员会属于权力机关。《全国人大组织法》第35条规定“各专门委员会受全国人民代表大会领导;在全国人民代表大会闭会期间,受全国人民代表大会常务委员会领导”。采取何种领导体制,是由特定机构的性质决定的。全国人大及其常委会领导宪法和法律委员会,既说明二者属于同一个机构,彼此之间是上下级关系,也说明各专门委员会是权力机关的一部分。作为专门委员会,宪法和法律委员会是权力机关的组成部分,而非工作机构、辅助机构,或者办事机构。

   第六,从宪法解释学上而言,《全国人大组织法》和《立法法》中的 “工作机构”是有特指的,并非指专门委员会而是指全国人大法制工作委员会。《立法法》第100条规定:“制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。”“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。”“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。”第100条中出现的三处“工作机构”都与专门委员会、法律委员会相并列,说明工作机构并非指专门委员会,更不是指法律委员会。

从比较法可以得知,专门委员会是各国议会掌握议案予夺生杀之机构,被称为“行动中的议会”。现代社会分工细密,专业化程度较高,由各专门委员会负责议案的审查更为科学。对比国外职业化的议会,我国专门委员会的职责更为繁重、艰巨。我国宪法要求所有的法律案和规范性文件在符合科学立法的同时,还须符合宪法的规定,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123642.html
收藏