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张守文:经济法的法治理论

更新时间:2020-08-12 14:15:49
作者: 张守文  

   一、问题的提出

   我国自提出依法治国的基本方略以来,学界对法治问题的探讨不断深化,积累了大量研究成果。在当前全面深化改革和加强法治建设的背景下,在着力推进国家治理体系和治理能力现代化的新时期,有关法治的研究更加繁盛,从而为提炼和构建整体的法治理论,不断提升法治水平和实现国家治理的现代化,奠定了重要基础。

   尽管如此,在经济法领域,有关法治问题的研究仍较为分散,系统的法治理论尚未形成。随着市场经济的发展以及国家宏观调控与市场规制的强化,经济法制度得以大量生成,经济法的法治体系亦不断扩展,亟待相应的法治理论提供支撑和指导。为此,非常有必要在既往研究的基础上,结合经济法领域的特殊法治问题,通过对传统法治理论的“继承和发展”,构建较为系统的经济法的法治理论。

   构建经济法的法治理论,可以从不同的维度展开。例如,亚里士多德曾提出,法治应包含两重意义:其一,已成立的法律获得普遍的服从;其二,大家所服从的法律是已经制定的良好的法律。在上述著名论断中,涉及两个重要维度,即“良好的法律”与“法律的被服从”,其作为“亚里士多德法治公式”的核心内容,得到了后世学者的普遍认同,而由此形成的“法治双维”的分析框架,对于经济法的法治理论建构同样具有重要的借鉴意义。

   其实,无论是上述亚里士多德的“法治双维”分析框架,还是将“依法办事”作为法治核心要义的普遍共识,都涉及两个基本维度,即“法”与“治”,且目标都是构建“良善的法治”,或者更为具体的“良法”与“善治”。其中,从“法”的维度看,良法对应于法的优良品质;从“治”的维度看,善治对应于办事或治理的良好效果。由于良法主要涉及立法问题,它是法律获得普遍遵从、实现有效治理的前提,是整个法治的基础;而善治则是法治追求的目标,涉及执法、司法和守法等诸多方面,因此,从良法与善治两个维度,即可审视法治体系各个环节存在的问题,并由此揭示相关法治原理和规律,提炼法治理论的主要类型,这是构建法治理论体系的基本路径。

   依循上述基本路径,在经济法领域,同样可以从良法与善治的视角,解析经济法运行存在的主要法治问题,揭示其中蕴含的相关原理,提出该领域法治理论的主要类型,从而推动经济法的法治理论的构建。从一般意义上说,全面体现法治理念的法治理论,要为法治体系提供理论支撑,就应包含法治各个环节的相应理论,为此,既应提炼经济法的立法理论,从而为良法的生成提供理论指导,也应提炼经济法的执法理论、司法理论等,从而可以对是否实现善治进行理论检验。此外,从良法与善治的角度看,法治理论的构建应有助于推动法律优化,提升法律遵从,增进法律秩序,而由此形成的法律优化理论、法律遵从理论、法律秩序理论,同样应成为经济法的法治理论的重要类型。

   基于上述考虑,本文将着重从良法与善治两个维度,探讨经济法运行中的突出法治问题,并据此提出经济法的法治理论的主要类型。本文力图说明:明晰什么是法和良法,并由此提炼立法理论和具体的法律优化理论,是构建经济法的法治理论的基础;而强调守法与善治,并由此提炼法律遵从理论和法律秩序理论,是构建经济法的法治理论的核心和关键。把握上述主要理论类型,并将其整合为经济法的法治理论体系,有助于为经济法的法治建设提供较为系统的理论支撑。

   二、构建法治理论的基础:对“法”与“良法”的认知

   在既往的法治理论研究中,许多研究者主要从“法”的角度,关注“什么是法”“什么是良法”,以及如何更好地立法,由此形成的“立法论”研究范式,[10]有力推动了立法理论的发展,这对于构建经济法的法治理论同样有借鉴意义。为此,下面分别从“法”与“良法”的视角,探讨经济法领域的突出法治问题,并由此提炼相关法治理论。

   (一)基于“什么是法”的探讨

   从“什么是法”的角度,法学界通常会关注法的内涵和外延、实质与形式等问题,并揭示法律规范与其他规范的区别与联系。在此基础上,经济法学界更注重区分实质意义的经济法与形式意义的经济法,探寻分布于各类经济法渊源中的经济法规范,并基于经济法与经济政策的区别,强调落实法定原则的重要性,这些研究对经济法的法治理论构建具有特殊意义。

   从现实情况看,在国家治理过程中通常会运用政策、法律、道德等多种手段,但既然强调全面依法治国,就应针对经济法领域既存的“重政策轻法律”,以及大量“用政策替代法律”的问题,处理好政策与法律的关系,避免经济政策与经济法的“错位”与“误用”。为此,需要对“法”或“法律”有明晰认知,并在经济法的宏观调控法和市场规制法领域,全面落实法定原则,从而不断加强经济法的立法统合,切实发挥其在经济治理中的重要作用。

   基于上述认识,在经济法的各个部门法中,都要处理好政策与法律的关系,并进一步从法治维度,全面理解和体现法定原则的要求。例如,在税法领域,人们普遍关注的税收法定原则中的“法”,究竟是指全国人大及其常委会制定的法律,还是包含了地方人大制定的地方性法规?随着各类授权立法的不断增加,省级人大亦享有相关课税要素的决定权,这与税收法定原则是否相符?在税收立法中,规定国务院可以调整税率,是否违反《立法法》和税收法定原则的要求?又如,在宏观调控和市场规制实践中大量适用政府部门制定的规范性文件,这些文件并非经济法渊源,却在现实中发挥着重要作用,甚至成为影响市场主体行为、权益的重要因素,这是否违背法定原则?应如何对其进行定性和定位?类似问题不胜枚举,都需要通过经济法的法治理论研究做出有说服力的解释。

   研讨上述现实问题,涉及对“什么是法”以及相关法定原则的基本认识,也涉及对法的稳定性、可预见性等法治问题的理解。在经济法领域,有关法定性与政策性、稳定性与变易性、统一性与分散性的冲突比比皆是,这与我国改革、法治与发展的持续展开及其不平衡、不协调直接相关。对上述法治问题的探讨,既要“继承”传统法治理论的研究成果,也应基于经济法的特殊性,以及制度实践的时空差异性,作出适度的理论拓展,并由此提炼相关的法治理论。

   其实,相较于传统法领域,作为现代法的经济法,在制度运行方面会更多涉及政策性、变易性、分散性等问题,这与宏观调控和市场规制所需要的应变性、灵活性,以及经济法作为“发展促进法”的功能定位有关。基于促进发展的目标,经济法内含大量灵活、易变的促进型规范,并由此更多地体现包容性,这与传统法有较大区别。在具体的规范构成上,经济法由核心规范和边缘规范组成,其中,核心规范较为稳定,而边缘规范则具有突出的变易性,需随经济和社会发展而适时做出调整,以体现经济法的规制性,这是经济法制度结构的重要特点,在提炼法治理论时亦需特别关注。

   (二)基于“什么是良法”的观察

   对于何为良法,尽管存在不同认识,但其作为“好的法”,至少应具有合理性和合法性。好的经济法既要具有经济合理性,也要符合宪法、一般法理以及相关基本法律的要求,这是确保立法质量优良的基准,否则就不能称其为良法。为此,应针对经济法立法领域的法治问题,从合理性和合法性的角度加以观察和检验,并通过明确经济法如何走向良法,来提炼具体的法治理论。由于经济法立法领域的法治问题颇多,下面仅选取其中的突出问题略加解析:

   1. 经济法制度建构的法治问题

   在经济法从无到有的制度建构历程中,存在大量亟待解决的法治问题。例如,长期以来,我国一直普遍推行经济立法的“试点”模式,在相关行业、领域、区域推行立法试点,是经济法制度形成的重要路径。立法试点模式虽有其积极意义,但其影响公平和法制统一等问题值得关注。一定时期的立法试点作为一种“试错”机制,其最终去留存在着不确定性,既可能被保留甚至推而广之,也可能被弃而不用。如果试点立法不能体现合理性、合法性(如沪渝两地的房产税立法试点的合法性曾备受质疑),就会有悖于法治原则要求,因而不属于良法。

   从法治的角度看,经济法的制度建构应在法治框架下,充分兼顾各类主体的合法权益,并由此促进经济与社会的良性运行和协调发展,这才符合良法的要求。因此,针对税收立法导致纳税人负担过重,金融立法未能有效保护投资人和金融消费者权利,以及市场规制立法在保障公平竞争和保护消费者权利方面存在的诸多缺失,各类立法主体必须着力弥补其制度不足,以使其更符合法治原则和良法标准。

   2.经济法立法升级的法治问题

   在我国多元的立法体制之下,形成了多层级的经济法立法体系。在较低层级立法的“升级”过程中,普遍存在大量法治问题。例如,我国一直在推进多个领域的改革,导致某些领域难以形成统一立法,为此,国家确立了立法上的“共享”模式,即在全国人大及其常委会享有立法权的同时,还授权国务院制定相关行政法规,尤其在经济立法领域,基于改革开放的需要,国务院及其职能部门已事实上成为推动立法的主力,从而使立法层级相对较低的经济立法数量大增,并导致许多制度长期变动不居。同时,由于认知能力、部门利益等诸多局限,立法主体之间的协调和制衡不足,立法质量不高,直接影响了经济法的法治建设。为了解决经济法立法级次低导致的诸多问题,我国自2013年以来强调落实法定原则,不断提升立法级次。尤其在税收立法领域,基于“落实税收法定原则”的要求,全国人大及其常委会更是将提升所有税种立法层级作为其主要任务。但仅仅把“某某税收暂行条例”易名为“某某税法”,并不意味着就达到了良法的标准。例如,从《烟叶税暂行条例》和《船舶吨税条例》升级到《烟叶税法》和《船舶吨税法》,其前后规定的内容甚至形式都几乎未改。这种“制度平移”式的立法升级,只是一种简单的改头换面,许多税法制度的内在结构和功能并未优化,因而与良法的要求相去甚远。

   上述立法升级、落实“法定原则”的努力,在法制不健全的时代,固然有其积极意义,但随着法制的日益复杂和多元,仅靠形式上提升立法级次已无济于事。只有切实提升立法质量,优化权义结构,推动多元立法体制下各类法律规范的协调配合,形成制度的整体合力,才可能有效解决相关问题,因此,不应将立法升级作为法律优化的唯一路径,应避免将“法律制定”简单等同于“良法构建”。

   3.经济法规范协调的法治问题

   已形成的大量经济法规范,分布于多层次、多类型的经济法渊源之中,确保经济法的规范协调非常重要。如果经济法立法体系中的各类法律、法规之间协调性不够,相关规范存在交叉、重叠、冲突等问题,即使某个具体法律、法规的立法质量再好,整体的经济法立法仍不能称为良法。鉴于目前经济法立法数量不足的问题已极大缓解,不断增进立法的协调性,应是未来经济法立法需关注的重要问题。

   基于规范协调的考虑,有不少学者倡导经济法的立法统合,即在一定的价值和原则引领下,对相关经济法规范进行有效的“系统整合”,从而提升经济法立法的系统性、协调性或一致性,发挥经济法制度的整体合力。其实,前述经济法的制度建构、立法升级,都涉及立法统合问题,这是经济法治发展到一定阶段需关注的重要问题。

   综上,上述经济法制度建构、立法升级、规范协调方面的三类法治问题,具有相当的普遍性,且都涉及“合法性”问题。无论从法制统一,还是立法的上下、左右、前后协调的角度,经济法的立法都应遵循法治的基本原理和原则,符合宪法和基本法律(特别是《立法法》)的相关要求,同时,也要兼顾国家利益、社会公益和私人利益,体现人民的根本利益,符合经济和社会长远发展的要求,这是真正提升经济法立法质量之枢机,也是落实法治理念之关键。

与此同时,经济法的立法还应具有“合理性”,符合自然规律、社会规律特别是经济规律的要求。(点击此处阅读下一页)

本文责编:yangjiaxin
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文章来源:《当代法学》2020年第3期。原刊责任编辑:刘红臻。
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