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张守文:市场主体负担”轻重“的法律调整

更新时间:2019-03-23 23:05:27
作者: 张守文  

  

   摘要:市场主体负担过重是我国当前的重大现实问题,其有效解决不能仅靠政策,尚需各类法律的综合调整,其中,经济法的功用更为直接而重要。从制度实践看,运用经济法调整市场主体负担尤为必要且可行,只有不断推进经济政策与经济法的协调,遵循法定、适度和绩效的原则,才能不断提升经济法治水平,防止市场主体负担的轻重失衡,实现国家的长治久安。从理论层面看,针对市场主体的负担问题,通过对传统的”轻重理论“的借用、借鉴和拓展,可以运用负担能力、轻重权衡、轻重调整、轻重适度和轻重均衡等范畴,构建经济法的"轻重理论",这既有助于揭示负担调整的法律机制,丰富经济法的分配理论和发展理论,也有助于推动营商环境优化,实现经济与社会的良性运行和协调发展。

  

   关键词:市场主体;负担;法律调整;经济法;轻重理论

  

一、背景与问题


   伴随着全球经济的持续低迷,中国的经济也进入了新常态。通过改革的深化和法治建设的全面推进,解决当前突出的经济和社会问题,是各界的共同期盼。而在诸多亟待解决的现实问题中,市场主体负担过重的问题备受关注,不仅需要经济学的探讨,[1]更需要法学的思考。

  

   自古及今,为了实现长治久安,各国莫不重视国民负担问题,因为国民负担过重,就会导致民不聊生、民怨沸腾,从而引发社会动荡,影响社会稳定。事实上,历史上的“治与乱”,都与国民负担的“轻与重”直接相关。因此,每次的“治乱循环”都大体对应着国民负担的“轻重变易”。[2]

  

   在现代市场经济条件下,市场主体负担的“轻重”,会影响市场经济的发展和整体的国家治理。因此,国家必须审时度势,根据市场主体负担的轻重状况进行适度调整,这对于保持市场主体活力,发挥市场在资源配置方面的重要作用,形成良好的市场秩序以及国家与国民之间的分配秩序,均有重要意义。

  

   正是基于上述历史经验以及现代市场经济国家的一般做法,我国对市场主体的负担问题也特别关注。 在改革开放之初,我国就强调要处理好“国家、企业和个人”三者利益关系,并力图通过保障企业和个人的收益和减轻其负担,来实现多赢的目标;而在实行市场经济体制后,基于对市场机制的重视,国家更是通过诸多制度安排,力图减轻企业和个人的负担,使其作为市场主体,可以更自主、自由地展开市场竞争,从而更好地促进经济和社会的发展。

  

   尽管国家已做出诸多“减负”努力,但市场主体的现实负担依然较重,高成本、高杠杆、高税费等问题所带来的巨大压力,已影响其生产经营和存续发展。由于导致上述问题的原因主要涉及市场和政府两个方面,因而单靠市场机制或政府政策都难以解决,唯有针对两个方面的成因在法律上综合施策,才可能有效应对市场失灵和政府失灵,切实解决市场主体负担过重的问题。[3]

  

   为此,我国今年持续推进供给侧结构性改革,强调要“去杠杆,降成本”,[4]并大力推进“减税降费”,优化营商环境,这些措施都力图从市场和政府的维度来减轻市场主体负担,并增进经济发展动力,推动市场经济的发展。尽管国家为此出台了大量政策,但市场主体负担过重的问题仍未根治,甚至在一定时期还会出现 “周期性反弹”。因此,在调整市场主体负担的过程中,政策与法律应如何配合,政府职能应如何转变,都是非常值得研究的重大现实问题。

  

   本文试图说明,解决市场主体负担过重的问题不能仅靠政策,还必须强调法治因素的影响;在调整市场主体负担方面,各类相关部门法都应发挥积极作用,其中,经济法能够分别从市场和政府两个维度影响市场主体的负担调整,具有更为直接而重要的作用,因此,应强调经济政策与经济法的有效配合,并不断转变政府职能,减少政府的汲取意愿,同时,应在经济法制度中形成“衡量主体负担轻重并进行相应调整”的机制。此外,为市场主体减负的前提是其负担过重,其目标是负担要轻重适度,而并非负担为零,这样才能使政府和市场主体各尽所能,各得其所,在维护整个社会系统的良性运行中实现共赢。[5]

  

   考虑到经济法对于市场主体负担的“轻重”调整最为直接和重要,本文将首先从市场主体负担调整的制度实践出发,说明调整市场主体负担的必要性与经济法相应的重要功能,强调加强经济法与经济政策的配合以及推进经济法治的重要性;[6]同时,考虑到市场主体负担调整的核心是使其负担“轻重适度”,且在经济法上具有形成相应调整机制的可行性,本文还将基于对既有理论的借用、借鉴和拓展,提出经济法的“轻重理 论”,进一步在理论上揭示调整主体负担的法律机制、法律制度的重要功用以及“轻重理论”的应用价值。

  

二、负担调整的制度实践及其法治问题


   对市场主体的负担为什么要有法律调整?为什么尤其要加强经济法调整?目前的制度实践存在哪些法治问题?这是首先需加以说明的问题。

  

   (一)负担调整的现实必要性与可行性

  

   市场主体的负担调整首先是一个经济问题。市场主体负担较重,就会影响其生产经营;如果大量市场主体负担普遍较重,就会影响相关行业、区域乃至整个经济的发展。因此,减轻市场主体的负担不仅对个体和局部重要,对整体和全局亦甚为必要。这也是我国不断强调降低企业各类成本的重要原因。此外,市场主体的负担调整也是一个法律问题。市场主体的负担与其义务直接关联,若其义务较多,就会在结果上体现为负担较重,不利于其从事相关市场行为,影响其积极性发挥,无助于整个经济和社会的发展。

  

   传统的法学研究大都更重视权利和义务,对其背后的收益和负担关注相对较少。而包括经济法学在内的现代法学研究,则要在重视权利与义务的同时,审视其背后的收益多少与负担轻重,并据此评判相应的法律调整问题,这对于促进公平分配和有效发展更为重要。

  

   从经济法的角度看,市场主体所享有的经济发展权,直接关乎其存续和发展,[7]并影响其竞争能力、创新能力或发展能力。如果市场主体负担较重,就会损害其上述能力,并相应影响企业竞争、地区竞争甚至国家竞争。因此,充分保障市场主体的经济发展权,减轻其过重的负担,使其负担轻重适度,既是经济法调整的重要目标,也是国家推进经济法治的重要方向。

  

   市场主体的负担调整之所以特别需要经济法,是因其具有独特的规范结构,并由此生成能更直接有力地推动负担调整的特定功能。例如,在经济法的规范结构中,宏观调控法和市场规制法都涉及市场主体的权利和义务,直接影响其负担的大小或轻重。尤其在财税法领域,如果立法不科学或执法不当,就会导致市场主体税费负担过重;在金融法领域,如果制度不合理,就会出现市场主体“融资难、融资贵”的问题,同样会加重其负担。[8]上述问题的解决都需要通过经济法的制度调整,改变相关的权义配置,不断推进减税降费。可见,无论在理论或实践层面,通过经济法制度来调整市场主体的相关负担,都是必要的和可行的。

  

   (二)制度实践中的法治问题

  

   正是基于上述考虑和市场主体负担较重的事实,在经济进入新常态以及复杂的国际经济环境下,我国采取各种措施,不断推进调整市场主体负担的制度实践。例如,在财政领域大幅度减少各种涉企收费;[9]在税收领域推出了以“营改增”为代表的“结构性减税”以及“普惠性减税”,强调对小微企业以及国家鼓励的相关产业实施所得税优惠等;在金融领域通过调息以及其他金融手段,降低企业融资成本,推进普惠金融,[10]扶持中小微企业的发展等。这些旨在降低市场主体负担的重要措施,客观上也取得了一定的积极效果。

  

   上述的许多措施是通过财税政策、金融政策、产业政策等经济政策的形式来推行的。这些政策确有其及时、灵活的一面,但在效力上还存在一定的不足。因此,协调好经济政策和经济法的关系,把相关政策及时转化为法律制度,确有其必要。毕竟,法律制度在稳定性、执行力方面更有优势,只要立法科学,执行坚决,就会更有助于降低市场主体负担,并防止已减轻的负担出现“周期性反弹”。

  

   因此,在正视经济政策和经济法各自功用的同时,应加强两者的配合,并在经济法治的框架下更好地发挥经济法的作用。依据经济法的基本原则,国家实施的宏观调控和市场规制既要法定,也要适度,并在此基础上实现应有的绩效。具体到市场主体负担方面,因宏观调控和市场规制而给市场主体带来的负担也都要法定、适度,市场主体负担过重或过轻时都应进行调整,从而使其“轻重适度”并获得更好的绩效,以增进社会总体福利。可见,坚持经济法基本原则,提升经济法治水平,有助于弥补单纯依靠经济政策存在的不足。

  

   此外,尽管加强经济政策与经济法的配合,推动相关经济政策转化为经济法都非常必要,但仅从政府角度看,要减轻市场主体的负担,尚须基于现代市场经济发展和国家治理现代化的需要,切实转变政府的职能,使政府专注于行使其基本职能(如经济方面的宏观调控和市场规制),而不是事无巨细地实施行政干预,这可以减少政府部门不必要的事权和事务,降低其开支和汲取意愿,从而有助于政府部门更超然地推动市场主体负担的合理调整,切实降低市场主体的负担。

  

   从历史上看,任何经济和社会发展较好的阶段,都是各类主体负担较为适度的时期。追求主体负担的适度,并在主体负担轻重失衡时进行相应的调整,是国家实现长治久安的通行做法和必由之路。现代国家需综合运用各类相关法律,尤其应通过经济法调整相关主体的权利和义务的配置,实现其收益与负担的“适度”,这也是公平原则的要求和公平价值的体现;同时,也只有确保负担适度或公平,才能更好地实现增进效率的目标,促进经济和社会的良性发展。

  

   因此,基于经济法调整主体负担的制度实践,以及历史上调整各类主体负担的经验和规律,当前也要以轻重适度为市场主体负担调整的目标。当然,轻重适度的标准有时难以具体明晰,更非一成不变,恰恰应适时、据实作出动态调整,这就需要依循相关的理论和规则,在经济法上确立一套有效的调整机制。为此,有必要进一步提炼经济法上的主体负担理论,以有效回应和指导相关实践。

  

三、负担调整的理论问题探析

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本文责编:limei
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文章来源:《法学评论》2019年第2期
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