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张守文:回望70年:经济法制度的沉浮变迁

更新时间:2019-09-07 15:30:51
作者: 张守文  

  

   内容提要:以1978年开始的改革开放为界,可将新中国70年的发展历程分为前30年和后40年两个阶段。在前一阶段,随着计划经济体制和集中统一经济管理体制的推行,以及“经济宪法”对计划经济的强调,经济法制度日渐衰微、沉降,几近于无。在后一阶段,随着市场经济体制和适度分权经济管理体制的确立,以及“经济宪法”对“计划与市场”等重要关系的重新定位,经济法制度日益强盛、浮升。经济体制、经济管理体制、“经济宪法”对“政府与市场的关系”具有直接影响,它们是导致经济法制度变迁的三大因素。经济法制度的兴衰与沉浮、荣枯与有无、多少与强弱,与上述三大影响因素的变动具有内在一致性。历史、系统地分析经济法的制度变迁,尤其有助于经济法的理论深化和制度完善,从而推动新时代中国特色社会主义经济法治的发展。

  

   关键词:经济法;制度变迁;经济体制;经济管理体制;经济宪法


一、背景与问题

  

   在人类的历史长河中,70年不过是短暂的一瞬,从1949年到2019年的中国,则经历了诸多惊世巨变:从战争到和平,从革命到建设,从计划到市场,从守旧到改革,从封闭到开放。在各国制度变迁中可能遇到的各类问题或抉择,大都可以浓缩于这70年间。其中,整体经济制度的演进,以及经济法制度的沉浮与枯荣,尤其令人瞩目和惊叹。回望这特殊的70年,审视经济法制度的形成和发展,揭示其制度变迁的轨迹、影响因素和相关规律,尤其有助于推动经济法的理论发展和制度完善。

  

   从全球范围看,19世纪末美国的《州际贸易法》(1887年)、《谢尔曼反托拉斯法》(1890年)以及德国的《反不正当竞争法》(1896年)等,往往被视为现代经济法的肇端,它们作为解决市场失灵问题的重要制度安排,距今亦不过百余年。经济法的产生晚于传统部门法,却与国家职能的变易、政府与市场关系的调整、法律体系的扩展都直接相关,其制度变迁作为浓墨重彩的一笔,会在现代国家发展的历史画卷上持续凸显。

  

   在我国,学界大都将制度变迁作为经济法发生论的重要研究对象,且普遍认为中国经济法发端于1978年的改革开放,而对于1949年至1978年间是否存在经济法制度,则历来见仁见智,莫衷一是,这与人们对经济法产生、存续基础的认知差异有关。在学术史上,有的学者认为经济法在古代社会即已存在,而有的学者强调经济法要以现代市场经济为基础。上述理论歧见对经济法制度变迁的研究会产生不同影响。

  

   事实上,如果强调经济法的产生基础是市场经济,就会认为只有在实行市场经济体制后建立的现代经济法制度才更为“纯粹”,而在非市场经济时期不存在典型的现代经济法制度。据此,即使古代社会也存在财政、税收、金融、价格等制度,但因其作用领域或产生基础并非现代市场经济,故与调整宏观调控和市场规制关系的现代经济法自然有所不同。无论对于上述观点是否认同,学界一般都会认可市场经济体制对于经济法制度的存续和发展不仅非常重要,还会产生更为积极的影响,因此,从“经济体制”维度研究经济法制度变迁的可行性,是殆无异议的。

  

   与此同时,不同类型经济体制的实行,会带来经济管理体制的改变,并且,各类体制中涉及的重要“分权”问题,也会在宪法层面呈现,并构成一国“经济宪法”的重要内容。因此,研究经济法的制度变迁,还可以从经济体制的维度扩展到经济管理体制、“经济宪法”的维度,并由此形成“经济体制—经济管理体制—经济宪法”的逻辑主线或分析框架,该框架更有助于在中国70年的历史图景中系统地审视经济法制度的兴衰、浮沉与荣枯。

  

   有鉴于此,基于1978年以来学界每十年对经济法理论发展和制度变迁的回顾,特别是改革开放40年的相关研究成果,基于对经济法制度产生基础的不同认知和基本共识,有必要在上述分析框架下,将70年的历史分为改革开放之前的30年(1949年—1978年)与之后的40年(1979年—2019年)两个阶段,它们恰好对应我国“主要实行计划经济体制”和“主要实行市场经济体制”的时期。审视不同阶段经济法制度的存续和发展状态,揭示其变迁轨迹和相关规律,对于丰富和发展经济法理论,明晰我国经济法的未来发展方向,推进经济法的法治建设,都具有重要价值。

  

   本文试图说明,中国经济法的制度变迁,与经济体制的变革直接相关;不同时期的经济体制,则与特定的经济管理体制相对应,并呈现于“经济宪法”之中,影响政府与市场的关系,以及经济法制度的生成和发展。本文将依循“经济体制—经济管理体制—经济宪法”的逻辑主线或分析框架,探究不同时期经济体制变革对经济法制度的影响,以及它们与经济管理体制乃至“经济宪法”的密切关联,通过揭示不同经济体制、经济管理体制、“经济宪法”变革带来的经济法制度的“沉浮”变化,展现和挖掘70年来中国经济法制度的变迁轨迹及内在规律。

  

二、经济体制变革与经济法制度的“沉浮”


   在既往70年间,中国经历了不同类型经济体制的重大抉择和具体实践。其中,主要实行计划经济体制的前30年(包括从1949年到1956年由新民主主义经济向计划经济的过渡时期,或称从不发达的市场经济向计划经济体制过渡的时期),是经济法制度日益式微、不断“沉降”或被废弃的阶段;主要实行市场经济体制的后40年(包括从1979年到1992年由计划经济、有计划的商品经济向市场经济过渡的时期),是经济法制度日益强盛、不断“浮升”或被倚重的阶段。上述两大阶段都包含“过渡期”,每类经济体制的实行都是“渐进”的过程,在不同时期,经济法制度的存续状态和发展趋势亦各不相同。通过揭示经济法制度在不同时期的“沉浮”变化,有助于说明不同经济体制对经济基础和上层建筑的重要影响,以及尊重经济规律的重要性,并揭示经济法为市场经济体制提供的重要法律保障。

  

   (一)前30年:计划经济体制的确立与经济法制度的“沉降”

  

   在中华人民共和国成立之初,如何在战争废墟上发展经济,是亟待解决的重大问题。由于根据地时期的制度建设主要服务于战时的统制经济,以保障战争的胜利,就像“一战”时期德国的“战时统制法”一样,难以满足常态下国家治理的需要。为了解决当时政权建设、经济发展、社会稳定的问题,迫切需要加强财政、税收、金融、物价等经济领域的制度建设。

  

   在当时百废待兴的形势下,国家需要基于多种经济成分并存、市场经济不发达的国情,建立新经济体制、制定新法律制度。为了尽快恢复和促进经济的稳定和发展,国家采取了“三大举措”:第一,没收官僚资本,形成全民所有制的国营经济,以解决城市问题;第二,实行土地改革,变地主所有制为农民所有制,以解决农村问题;第三,统一财政经济,加强对市场、物价和金融的管控,逐步实现财政收支、物资调度和货币发行的“三统一”,以保障整体经济的稳定。到1956年底,随着对农业、手工业和资本主义工商业“三大改造”的基本完成,公有制的绝对优势地位得以确立。上述“三大举措”和“三大改造”,为实行计划经济体制奠定了重要基础。

  

   为配合上述举措,中央人民政府、政务院制定了许多政策、法规,较有代表性的如《关于统一国家财政经济工作的决定》及《全国税政实施要则》等。由于上述制度是在不发达的市场经济条件下制定的,因此,即使依据“经济法要以市场经济为基础”的理论,仍可将其大体归入经济法的制度类型。尽管在国民经济恢复和“三大改造”的过渡时期,国家对整体经济体制的选择尚未明晰,从而使上述制度具有一定的“过渡性”,但这些制度对于政权建设、经济发展和社会稳定的重要作用应予充分肯定。

  

   从经济体制的选择看,在1949年到1978年的30年间,自1956年底“三大改造”完成,我国开始从多种经济成分并存的不发达市场经济(或称准市场经济),逐渐转向以公有制为基础的较为单一的计划经济。伴随着经济体制的转变,国家主要靠计划手段管理经济,直接的政策手段、行政命令变得更为重要,相关的经济法律制度日渐式微,发展经济的思想被边缘化甚至遭到批判,许多法律制度被废弃,包括经济法在内的多种经济法律制度都失去了存续的空间。

  

   在计划经济体制时期,经济法律制度大都被废除或停用,少量存在的制度亦成为实现计划的手段,这与现代经济法的目标和功能确实相去甚远。需要说明的是,冠以财政、税收、金融之名的制度,在计划经济和市场经济时期都会存在,只不过在计划经济体制下会侧重于“集中统一管理”,而在市场经济体制下更侧重于“宏观调控”。在不同经济体制下,上述制度在宗旨、手段、发挥作用的空间或重要程度方面会大相径庭,审视不同时期的制度差异,有助于揭示制度变迁的关键节点。

  

   其实,经济体制和相关制度变迁的“节点”或“刻点”,正是对70年历史进行阶段划分的依据。在1956年“三大改造”完成之前,由于存在多种所有制和商品经济因素,当时的法律制度中有一定数量的经济法内容。但随着公有制经济的发展,计划经济日渐成为主流,于是,计划替代了市场,政策替代了法律,各类法律、法规陆续被搁置,原来制度中存在的经济法因素也逐渐被消除殆尽,导致经济法制度“几近于无”,这也是学界普遍认为改革开放以后的经济法是“从无到有”的重要原因。

  

   值得注意的是,我国是传统的农业国家,计划经济体制能够“集中力量办大事”,对于当时推进工业化,实现“优先发展重工业”的战略,建立较为完整的工业体系和国民经济体系,确实发挥了重要作用,但这种计划经济体制在很大程度上是以牺牲农村和农民的利益为代价的。在城乡之间长期存在的计划调拨关系,不是等价有偿的商品买卖关系,长期存在的工农业产品“剪刀差”,加剧了城乡二元结构的问题,进一步扩大了城乡差别,这也是今天的经济法制度必须更多考虑城乡或区域均衡发展问题和分配问题的重要原因。有效解决分配问题,促进均衡发展,正是我国后来改革的重要起点和始终贯通的主线。

  

   随着计划经济体制的发展和强化,市场因素被压制。在政府与市场的关系方面,政府处于绝对的主导地位,各类市场因素逐渐消失,经济法赖以存续的经济基础坍塌,导致其逐渐失去存在的必要与可能,从而使许多经济法制度在国家经济治理中的地位日渐“沉降”,甚至销声匿迹。

  

   (二)后40年:市场经济体制的确立与经济法制度的“浮升”

  

我国的计划经济体制以城乡二元结构、公有制中的二元所有制(全民所有和集体所有)为基础。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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文章来源:《现代法学》2019年第4期
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