返回上一页 文章阅读 登录

张守文:改革开放与中国经济法的制度变迁

更新时间:2018-09-22 23:15:34
作者: 张守文  

   【摘要】 中国的经济改革和对外开放分别引发了大规模的制度变迁,其中经济法的制度变迁尤其值得关注。基于“改革开放—制度变迁—经济法”的分析框架,从分配关系和涉外关系调整的视角,可以发现我国的经济改革带来了从“分配—产权型”转为“产权—分配型”的制度变革,形成了从“以政策为主”向“以法律为主”、从“短期促进”向“短期促进与长期保障相融合”的制度变迁;同时,经济法在推进对外开放、融入更多国际通例的过程中,其所调整的涉外经济管理关系也渐变为涉外经济调制关系。经济法制度的成长与中国的法制建设和法治发展密不可分,只有不断融入法治理念和法治精神,并在政策性与法定性、确定性与变易性、统一性与分散性的平衡中实现自身的健康成长,经济法才能在制度变迁中更好地推进改革开放和国家治理的现代化。

   【中文关键词】 改革开放;制度变迁;经济法;法治

  

一、背景与问题

  

   中国四十年的改革开放,引发了经济社会的“大转型”,以及大规模的制度变迁。[1]在社会主要矛盾发生转变的新时期,总结既往变革的经验和教训,探讨相关制度的完善路径,并由此不断提升国家治理能力,推进全面现代化的实现,无疑甚为必要。在此过程中,揭示改革开放与制度变迁之间的内在关联和相关规律,从而更有针对性地解释和解决现实问题,应当是学界努力的一个重要方向。[2]

   在上述诸多制度变迁中,经济法制度的产生和发展尤其引人注目。由于我国的改革开放肇始于经济领域,相关的经济政策、经济法律以及经济法的各类制度变革均与其密切相关,因此,研究改革开放对经济法制度变迁的影响,[3]总结经济法制度建设的成就和不足,对于推动经济法的制度建设和法学研究,促进改革开放的全面深化,实现国家治理的现代化,非常具有现实意义。

   从历史的维度看,改革开放对各类法律制度均有重要影响,对经济法制度的影响尤为巨大。正是在这四十年间,中国的经济法从无到有,不断发展壮大,已成为法律体系中独立而重要的法律部门,在规范国家的宏观调控和市场规制行为、促进和保障市场经济的稳定发展、推动经济和社会的良性运行和协调发展方面发挥着重要作用。本文在“改革开放—制度变迁—经济法”的分析框架下,试图通过“关系调整”的线索,探寻改革开放的经济实践与相应制度变迁的内在关联。事实上,改革开放的重要目标,就是要处理好一系列重要“关系”,特别是政府与市场、国内与国际、公平与效率、自由与秩序等不同层面的关系。在处理上述关系的过程中,尤其需要在各类主体之间有效分配权力和权利,以实现更公平的利益分配,可以说,处理好相关的“分配关系”,既是改革开放要解决的重要问题,也是经济法调整的重要目标。此外,在经济全球化的背景下,改革开放以及相应的制度安排还需要处理好对外开放过程中产生的“涉外关系”,这也是经济法在制度变革中需要解决的重要问题。本文将以上述两类重要关系的调整作为分析整体制度变迁的重要线索,以及探讨经济法制度变迁的重要背景,并据此探究经济法制度变迁过程中的法制建设与法治发展问题。

  

二、经济改革引发的制度变迁:基于分配关系调整的视角

  

   对于经济改革引发的制度变迁,可从多个视角展开研讨。[4]而经济改革与利益分配直接相关,改革就是要实现相关利益的重新分配,其路径则是对相关权力或权利进行重新调整和分配,并通过法律对此加以确认和保障,也就是说,分配关系调整是经济改革的核心问题。因此,有必要着重基于分配关系调整的视角,分析经济改革引发的制度变迁,从中亦可发现经济法制度是如何在上述制度变迁中不断产生和发展,并成为促进和保障经济改革的重要制度基础的。

   从总体上看,中国四十年的经济改革,都离不开分配制度和产权制度的变革,因为改革就是要改变生产关系不适应生产力发展的状况,必须对不合理的生产关系进行调整,而生产关系则是基于产权制度和分配制度形成的,且与上层建筑直接相关。[5]鉴于中国曾长期实行计划经济体制,在产权制度方面公有制占绝对优势,并且,在改革初期的特定背景下,不可能改变公有制的产权制度,因此,我国最初推出的是通过分配制度带动产权制度的改革,而并非以产权制度带动分配制度的改革。此类改革路径或改革模式,可称为“分配—产权型”改革,只有在其有一定积累的基础上,才能推进“产权—分配型”改革。

   上述的“分配—产权型”改革,意在通过分配制度的改革影响产权制度的形成,并由此推动整个生产关系的变革,其引发的制度变迁虽然当时在法律层面反映不够明显,甚至变迁还具有一定的“被动性”,但却与经济法的制度生成直接相关,它直接影响经济法领域非常重要的“国家—企业(集体)—职工(个人)”的分配关系的调整,并因而引发了诸多领域的制度变革。

   事实上,在20世纪70年代末,基于当时非常突出的“城乡二元结构”,我国经济改革最先在农村发端,并在农村改革取得一定成功之后,于1984年开启城市改革。在改革开放的40年间,农村改革和城市改革交替推进,相关的权力或权利分配以及相应的利益分配亦不断调整,[6]并由此带动了财政、税收、金融等诸多领域的经济法制度变迁。

   从分配关系调整的角度看,我国先行启动的农村改革,主要涉及农业税制度的变革。当时在全国逐渐推开的“联产承包责任制”,尽管关注了生产、承包,但最后的“责任”还是落实在分配上,其制度安排的核心问题是农民如何履行向国家缴纳“公粮”(农业税)的义务,以及如何进行其后的集体与个人的剩余产品分配,在这个意义上,农村改革主要是分配制度的变革。[7]这种分配导向的改革,直接决定了产权(剩余农产品所有权)的归属,并由此影响农民的生产积极性,从而大大提高了劳动生产率以及整个经济运行的效率。[8]这种“分配—产权型”改革推动了分配制度以及产权制度的后续变迁。

   曾一度取得巨大成功的农村改革,在当时极大地解放了生产力,[9]但随着经济和社会的发展,上述分配制度的红利日渐式微,需要进一步改进;同时,分配制度的成效与产权制度的稳定直接相关,从而对土地产权尤其是土地使用权的稳定性提出了更高的要求。为此,国家专门修改了宪法,并“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权”,在2002年专门制定了《农村土地承包法》,[10]以通过稳定“产权”来确保农民的分配权益,这是“产权—分配型”改革所带来的重要制度变迁。在此基础上,我国在2006年正式废止了古老的农业税,这是国家与农民分配关系的巨大变革,也是对“产权—分配型”改革的进一步强化。在2013年以后的全面深化改革时期,我国又推出农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”改革,[11]力图使“产权—分配型”改革提升到一个新的阶段。可见,无论哪个时期的何种改革,分配关系的调整始终都是其重要内容。事实上,从经济法的视角看,从产业调整角度支持农业,从区域均衡角度支持农村,从公平分配角度支持农民,是经济法制度变革历来需要关注的重要问题,且都与分配关系的调整相关,对“三农问题”的有效解决具有直接影响。

   除上述的农村改革外,以“国企改革”为重点的城市改革也引发了分配制度的变迁。如果说农村改革的核心问题是“国家—集体—个人”的三者利益分配,那么城市改革的核心问题则是“国家—企业—职工”的三者利益分配。无论是农村改革还是城市改革,最初都是从分配关系的调整入手,力图通过分配制度的重新安排,来明晰相关主体的产权,从而形成最初的“分配—产权型”改革。

   在推进“分配—产权型”改革的过程中,随着分配制度改革的不断深入,各类主体的产权意识不断增强,国家开始加强产权制度改革的探索,并逐渐形成了多元化的产权结构,从而为市场经济体制的确立和发展奠定了重要基础。正是基于早期的分配制度改革,更深层次、更广范围的产权制度改革才得以不断推进,[12]特别是国企改革以及其他各类所有制企业的发展、现代企业制度的建立等,都是侧重于产权制度的改革,并以此进一步影响分配制度的变革,这种建立在产权制度基础上的“产权—分配型”改革,逐渐成为市场经济条件下引发制度变迁的主要形式和路径,同时也是经济法领域诸多制度影响再分配的重要前提和基础。

   从经济改革影响制度变迁的不同阶段看,在从计划经济向市场经济转变的过程中,特别是在“有计划的商品经济”阶段,各类经济改革更侧重于通过分配关系的调整影响产权结构,因而“分配—产权型”改革对制度变迁的影响更为突出;在确立实行市场经济体制以后,随着产权制度的明晰,国家通过修改宪法正式确认和重申多种所有制经济、多种分配方式并存,[13]由此使“产权—分配型”改革引发的制度变迁渐成主流,其中涉及经济法领域的大量制度变革。

   与上述两类改革相对应,中国的经济改革以1993年“市场经济入宪”为界,可分为前后两大阶段。而无论是哪个阶段的经济改革,都离不开分配关系的调整,只是相应的制度变迁在表现形式上会有所不同。其中,在实行市场经济体制之前的阶段,制度变迁主要体现为“政策调整”,“法律变革”是相对次要和滞后的,因为当时的立法并不发达,法律尚未成为经济法的主要渊源。从制度经济学的角度看,广义的制度包括政策,而且国家的最高决策和具体的经济政策在经济生活中发挥着重要作用。无论是影响农村改革的多个“中央一号文件”,还是影响城市改革的多个“改革决定”,都以政策为主要表现形式,这是该阶段制度变迁的突出特点。而在实行市场经济体制之后的阶段,随着法制建设以及整体法治的不断完善,立法以及法律的有效实施亦被置于重要地位,因而相对于前一阶段,法律的数量不断增加,其地位和影响也大大提升。可见,经济改革所引发的制度变迁,先是“以政策为主”,而在实行市场经济体制且法制建设有一定发展后,才逐渐转为“以法律为主”,这是四十年来制度变迁的一个重要特征和规律。[14]

   此外,在经济改革过程中,分配制度的调整和产权的日益多元化,不仅使市场经济的因素不断增加,也使全社会的资源分配逐渐从“以计划分配为主”转变为“以市场分配为主”,由此使政府所承担的微观资源分配责任大大减轻,其经济职能日益转变为宏观调控和市场规制。政府经济职能的转变,有助于解决计划经济体制存在的诸多“不经济”问题;而宏观调控和市场规制职能的凸显,以及相关制度的生成,则有力地推动了经济法制度的发展。

   从制度目标和功能看,在改革中形成的影响经济的制度可大略分为两类,一类是促进短期增长的制度,另一类是保障长期发展的制度。其中,前者有助于在短期内提高经济运行或经济发展的效率,而后者则侧重于推动经济的长期稳定发展。各国都曾存在过一些经济政策或相关立法,在较短时期内促进了经济的较快增长,但却难以长期保持经济的稳定增长。因此,我国在实行市场经济体制后,更重视实现“短期促进”与“长期保障”之间的制度协调和融合,这是制度安排方面应关注的重要问题。[15]

   其实,在市场经济条件下,需要更多的“长期保障”制度,尤其在市场主体或分配主体多元化的情况下,促进公平竞争和实现分配正义,更需要有长期稳定的制度加以保障,当市场不能解决公平分配问题时,还应有再分配制度及时补缺。而在整个法律体系中,经济法作为保障整体经济“更经济”的法,恰恰能够把“短期促进”和“长期保障”有机融合,从而形成更有效的制度安排。

总之,经济改革直接影响分配关系的调整,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/112458.html
收藏