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周雷:国家赔偿中民法规范的适用

更新时间:2020-05-19 23:02:18
作者: 周雷  

   摘要:  《民法通则》第121条起初承担着确立国家赔偿责任的功能。在《国家赔偿法》实施前后,其分别构成了认定国家赔偿责任的基础规范和补充规范。民法规范在国家赔偿中仍然具有适用价值和空间。在赔偿范围上,公共设施致害赔偿、行政登记致害赔偿和瑕疵行政行为致害赔偿案件属于民事案件,全案适用民法规范;在责任分配上,法院通过适用侵权法上减轻责任、补充责任和连带责任规则,划定国家赔偿责任的范围;在时效上,《国家赔偿法》与《民法总则》的差异为民法规范提供了适用空间。

   关键词:  国家赔偿;民法规范;《民法通则》第121条;赔偿范围;责任分配

   国家赔偿法的性质及其与民事法律的关系,是国家责任论域的基础问题。典型的大陆法系立法例,或是在国家赔偿法中承认民事法的效力,或是在民法典及其实施法中统一规定国家赔偿责任,对于国家赔偿法是公法亦或私法、普通法亦或特别法的判断,不影响民法规范在国家赔偿中的适用。国家赔偿从“国家无责任论”到“法律拟制论”,再到全面肯定国家责任的发生史,也揭示了民法规范在国家责任理论发展中的作用。我国采取单独立法模式,于1994年颁布《国家赔偿法》,但条文中没有确定与民法的关系。于是,就产生了民事法律能否适用于国家赔偿责任的疑问,进而引起了《民法通则》第121条存废的论争。国家赔偿责任和民法上职务侵权责任的并立,将使这些延续至今的学术讨论继续展开对话。

   本文关注国家赔偿中民法规范的具体适用。问题域的划定,意味着本文考察的是《国家赔偿法》中的国家赔偿案件,以及学理上同样视为国家赔偿案件的公共设施致害赔偿、行政登记赔偿和瑕疵行政行为的赔偿,但排除仅因辨别赔偿责任的性质而引用民法规范的国家赔偿案件。通过回顾《民法通则》在国家赔偿责任中的历史功能,并从司法实践中总结民法规范在国家赔偿中的适用范围,考查二十多年来民法对国家赔偿制度的形成和塑造发挥的作用。

  

   一、《民法通则》在国家赔偿中的历史功能

   (一)《民法通则》与国家赔偿责任的规范变迁

   制宪者在设计新中国第一部宪法时就考虑了国家责任问题。同法治发达国家的国家赔偿责任的发展路径相同,1954年宪法主张国家的无答责状态,只承认公民对公务人员的赔偿请求权。[1]1982年宪法将国家机关增加为赔偿请求权的对象,第41条第3款遂成为国家赔偿责任的宪法基础。但彼时的国家赔偿制度尚待法律的具体化而处于空转,受害人不能直接援引这款规定向国家提出损害赔偿的请求。

   有鉴于此,1986年颁布的《民法通则》第121条确立了国家机关及其工作人员的民事赔偿责任,构成了受害人的请求权基础和人民法院的裁判依据,旨在通过对宪法规范的具体化,确立国家赔偿责任。这种由民法规定国家公法责任的制度设计,虽然在当时看来是权宜之计,但并非个案,在域外立法例中也得到体现。比如,德国民法典第839条规定了违反职务行为的侵权责任。德国行政法学家哈特姆特·毛雷尔对此解释称,当时的立法机关没有权限制定适用于各州的国家责任法,在国家对公务员的错误行为承担责任的要求已经得到普遍承认的条件下,只能借助民法及其实施法对各州进行提示。[2]又如,在我国台湾地区“国家赔偿法”生效之前,“司法院”曾于1961年作成决议,将宪制性规定第24条所称法律扩张至“民法”,使受害人在遭受公权力侵害时,依照民法规定请求“国家”赔偿。[3]而后,1989年颁布的《行政诉讼法》在第9章规定了行政侵权赔偿责任,将性质上属于国赔法范畴的行政赔偿责任放到《行政诉讼法》中加以原则规定,承认了这一责任的公法属性。[4]

   1994年《国家赔偿法》的颁布,明确了国家赔偿责任的公法依据,但进一步加剧了理论和实践对国家赔偿案件是否适用《民法通则》的分歧。[5]行政任务的多元化和我国人事制度改革的推进,也增加了法人和其他组织工作人员执行职务致人损害的可能性。结合这些因素,最高人民法院于2004年颁布《人身损害赔偿司法解释》,其第8条规定:法人或者其他组织的工作人员,在执行职务中致人损害的,由该单位承担民事责任;属于《国家赔偿法》赔偿事由的,依照《国家赔偿法》的规定处理。这不仅通过扩大解释拓宽了《民法通则》第121条的适用范围,而且从规范层面实现了两部法律的分工。

   梳理我国国家赔偿责任的规范变迁,能够清楚地发现,《民法通则》第121条确立的就是国家赔偿责任,国家赔偿责任起初是建基于民法规范之上的。国家赔偿责任的规范基础所呈现的“民法à行政诉讼法à国家赔偿法”的变化,很大程度上受到了立法技术的约束。在《国家赔偿法》生效后,《民法通则》第121条被司法解释赋予了新的功能,在司法实践中逐渐被视为职务侵权的民事赔偿责任。

   (二)《国家赔偿法》(1994)实施前后《民法通则》的适用空间

   虽然国家赔偿责任的规范依据发生变化,但承载新旧规范依据的不同法律依然有效,并行不悖。不同时期的《民法通则》《行政诉讼法》《国家赔偿法》具有同等效力,并在各自权限范围内施行。其中,《民法通则》始终发挥着完善国家赔偿责任体系的功能。

   在《国家赔偿法》(1994)实施前,民法规范构成了认定国家赔偿责任的基础规范,用以判断归责原则、构成要件,以及赔偿的程序、方式和标准。具体来说,首先,1989年《行政诉讼法》生效前,国家机关及其工作人员执行职务产生的侵权行为,无论是否属于真正意义上的国家赔偿责任,都适用《民法通则》第121条。例如,公报案例“支国祥不服税务行政处罚案”的生效裁判指出,税务机关错误认定纳税人,并采取了冻结售砖、停止生产的措施,致使当事人遭受经济损失,应根据《民法通则》第121条的规定,赔偿经济损失1000元。[6]其次,在《行政诉讼法》生效后、《国家赔偿法》生效前,从赔偿范围来看,对于行政机关及其工作人员作出的《行政诉讼法》(1989)第11条以外的侵权行为,其他国家机关及其工作人员执行职务产生的侵权行为,以及公共设施致害的,在认定赔偿责任时适用《民法通则》第121条。从赔偿方式和标准来看,对于行政侵权赔偿,司法实践发展出以《民法通则》第121条为转介条款,进而参照适用民事赔偿方式和标准的裁判规则。对于赔偿方式,在“韩媚请求上海市劳动教养管理委员会行政赔偿案”中,法院认为,违法处以劳动教养,对原告造成损害的,被告应依照《民法通则》第134条第1款第7项规定的“赔偿损失”的方式承担全部行政赔偿责任。[7]对于赔偿标准,在“施力昌诉醪桥乡政府行政侵权应予赔偿案”中,法院认定乡政府违法行使强制执行权,应对其违法行为造成的损害承担法律责任,并援引《民法通则》第119条的规定,判决向受害人赔偿原材料损失和医疗费。[8]另有裁判文书没有清楚地说明判决行政机关赔偿误工费和其他经济损失的法依据,但尚能明显地判断其对《民法通则》第119条法理的参照。[9]

   在《国家赔偿法》实施后,民法规范构成了认定国家赔偿责任的补充规范,用以填补立法技术产生的制度漏洞,主要适用于三类案件。一是公共设施因设置、管理欠缺发生的赔偿问题。二是合法行使行政职权造成侵害,行政机关及其工作人员存在瑕疵。在“陈鑫诉成都市公安局青白江区分局人身损害赔偿纠纷案”中,法院认为:“被告民警在追击犯罪嫌疑人时合法使用枪支成立,但这仅能引起民警免受相关追究的法律后果;对于原告陈某因流弹受枪伤的损害结果,被告应依《民法通则》的相关规定承担侵害原告人身权的民事责任。……《国家赔偿法》排除了因合法行为害及无辜之情形的适用。”[10]警察向持枪拒捕的通缉犯开枪,击伤正在行走的路人,存在过失。如果主张过错原则,需要通过分析前者的注意义务,进而判断国家赔偿责任的可能性。前两类案件皆因不存在行政职权行使的违法性而未被纳入《国家赔偿法》的调整范围。三是行政机关工作人员执行职务致人伤亡构成犯罪,受害人或其亲属通过刑事附带民事赔偿诉讼获得国家赔偿。但自2002年以后,人民法院不再受理这一类案件。[11]

  

  

   二、民法规范在国家赔偿范围中的适用

   前述分析可知,即便在《国家赔偿法》施行以后,民法规范尚有适用空间。鉴于《民法典》将执行法人职务的民事责任细化为法定代表人的代表责任、法定代表人以外执行法人工作任务人员的委托代理责任、职务侵权责任,分别规定在总则的法人、代理章节和侵权责任编当中,[12]在《民法通则》宣告失效后,仍然存在着《国家赔偿法》与民法典侵权责任编的法条竞合问题。因此,有必要考察当前实务中民法规范在国家赔偿中的适用范围。

   在赔偿范围上,《国家赔偿法》仅承认行政赔偿和司法赔偿。为了落实立法目的,对于《国家赔偿法》以外的国家侵权,或是已经由民法规范提供了损害赔偿的请求权基础,或是逐渐被司法纳入到民事案件中进行认定,实现民法规范的全案适用。

   (一)公共设施的致害赔偿

   公共设施致害赔偿尽管在赔偿责任的性质上存在争议,但一直被视为国家赔偿制度的组成部分。《国家赔偿法》制定时,考虑到公共设施因设置、管理欠缺发生的赔偿,不属于违法行使职权,全国人大常委会没有将其纳入赔偿范围。司法实践中,大多数公共设施致害赔偿仍置于民事诉讼中解决。[13]但主张将其适用国家赔偿程序的声音不绝于耳,其理由集中在公共设施相关法律关系的不平等性和特殊侵权责任赔偿范围、归责原则的局限性。而事实上,虽然财政负担能力、经济和社会发展水平在二十多年间都有显著提高,但支持公共设施致害赔偿适用民法规范的理由也随之发生了变化,并对既有局限和惯性思维进行纠正。

   一是法律关系的变化。法律关系的变化反映了公共设施法律地位的变化。随着行政体制改革的深入和民营化程度的提高,政府直接参与公共设施占用、使用、收益、处分的情况愈加减少。究其原因,一方面是公共设施管理人的企业化。根据中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,先前围绕公共设施从事生产经营活动的事业单位(如管理局、管理处等),已逐步转为企业,完成了公司制改革,成为私法人;另一方面是公共设施管理人经营自主权的强化。根据中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》,国有资产管理机构在职能上由资产管理向资本管理转变,对经营管理公共设施的企业履行出资人职责。因此,道路、桥梁、管网等公共设施在广义上仍然属于国有资产,但本质上应归属作为管理人的国有企业所有,而非作为公法人的国家或特定行政机关所有,国家只对在国有企业的出资所占股份享有所有权。[14]特别是在国有资本所有权和企业经营权分离之后,企业化的管理人对公共设施的使用和处分享有充分的决定权。因此在这种情况下,公共设施管理人与使用人之间构成平等的民事法律关系,因设置或管理欠缺致害的,与作为公法人的国家没有必然联系,应当适用民法规范。

二是赔偿范围和归责原则的变化。首先,对于赔偿范围,虽然立法机关在《国家赔偿法》制定之初,将公共设施致害产生的赔偿问题交由《民法通则》处理,但《民法通则》有关物件损害责任的规定较为简单(第125条和第126条),的确不能覆盖公有设施致害的所有情形。2010年《侵权责任法》将这一特别侵权具体化为七种类型之后,不论是设施本身的范围还是损害行为的范围都得到扩充,使得现有的物件损害责任规范足以应对实践中大部分公有设施致害。其次,对于归责原则,既有研究以域外法域的公共设施致害赔偿适用无过错责任为由,主张现行法秩序下采取的过错责任,加重了受害人的举证负担。[15]应当指出,《侵权责任法》中与公共设施致害相关的物件损害责任并非都采取过错原则。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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