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周雷:剥夺政治权利的合宪性控制

更新时间:2017-10-09 10:48:14
作者: 周雷  

  


   摘要:  宪法与刑法在公民政治权利的界定上存在着紧张关系。在法的安定性要求下,对该紧张关系的调和应当优先诉诸于合宪性控制。虽然宪法中的政治权利仍是一种学理表述而非规范表述,但是已经形成了以人民主权原则等条款为规范基础的体系化内涵。基本权利但书条款的存在直接排除宪法第51条的适用。刑法第54条剥夺担任公职的权利以及未剥夺监督权都是履行其对宪法具体化义务的结果,其中前者没有超出人民主权原则和选举权的文义射程。刑法对选举权与被选举权的剥夺当然要以产生代议机关代表和特定的国家公职人员过程中的选举权和被选举权为限;对表现自由的剥夺不应超出政治性范畴。刑法总则中剥夺政治权利的规定、刑法分则中所有适用剥夺政治权利的罪名以及其他法律行政法规承继适用剥夺政治权利的条款都应接受合宪性审查。

   关键词:  剥夺政治权利;刑法的具体化义务;合宪性解释;选举权;表现自由

  

   一、问题的提出

   剥夺政治权利,是剥夺犯罪人参与管理国家和社会政治生活各项权利的一种刑罚方法。我国刑法第54条规定:“剥夺政治权利是剥夺下列权利:(一)选举权和被选举权;(二)言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;(三)担任国家机关职务的权利;(四)担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。”可见,刑法总则中有关政治权利的表述集中于选举权、表现自由、担任公职三个方面。然而,这种表面看似清晰明确的文义界定,实则存在着与上位法关系紧张的可能。

   刑法作为部门法,它的实施必须充分彰显宪法价值,时刻回应宪法关切。刑法上对于剥夺政治权利的展开,必须契合宪法政治权利条款的精神。我国宪法文本涉及政治权利的表述并不鲜见,其中较为直接的是第34条和第35条。将这两个条款与前述刑法中的剥夺政治权利条款进行对照,不禁令人产生疑问:政治权利在宪法上究竟是一种怎样的形态?刑法对剥夺政治权利的界定是否与宪法相统一?剥夺政治权利刑的各项内容是否都具有宪法上的正当性?等等。通过解读两者对相同问题的不同回答,便可推知,宪法与刑法在剥夺政治权利问题上的紧张关系是客观存在的。对此矛盾的调和,必须从二者的关系入手,并诉诸法律的合宪性控制。

   早前学者的研究结果纷纷指向修法甚至修宪。例如,刘松山教授认为,“刑法将公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,作为附加剥夺政治权利的内容,不符合宪法第35条的规定,应予修改。”[1]江国华教授建议,变更“剥夺公民政治权利”为“褫夺公权刑”。[2]刘飞宇博士认为,我国宪法第35条中的“剥夺政治权利”表述有失妥当,应当修改为“限制政治权利的行使”;刑法中的“剥夺政治权利”也应作相应修改。[3]

   这些研究也纷纷进行了较为充分的论证。然而,必须首先明确的是,法治的核心价值是法的安定性,法律的“第一大任务是所有人共同认可的法的安定性”[4]。除非实证法与正义之间的矛盾达到了一个令人难以忍受的程度,此时作为“不正当法”的法律必须向正义屈服,否则实在的、通过命令和权力保障的法具有优先地位,即使其在内容上是不正义的、不合目的性的。[5]毫无疑问,径行主张修法甚至修宪有损成文法权威,要避免动辄修法修宪的惯性思维,重视对法律技术的运用。由此推之,消弭宪法与部门法之间冲突的方案便首先指向法律解释。而且,鉴于宪法的根本法和最高法地位,解释法律必须秉持宪法意志,使得下位法的适用能够落实宪法价值。[6]

   本文将按照宪法与部门法关系的基本框架讨论上述问题。即依序从“法律对宪法的具体化”、“法律的合宪性解释”和“法律的合宪性审查”三个层面,明晰政治权利的基本权利性质,分析刑法对宪法政治权利条款的具体化。兹此出发,以历史解释和目的解释作为规范背景对刑法第54条进行合宪性限缩,并对剥夺政治权利及其在法律行政法规中的承继适用进行合宪性审查,以尝试对宪法与刑法之间存在的紧张状态进行调和。

  

   二、政治权利的规范基础

   宪法措辞简洁、内容抽象,立法者负有进一步具体化宪法规范意旨的义务,以使部门法准确适应并融入宪法秩序,此即法律对宪法的具体化。[7]必须注意,这种具体化无疑要以宪法文本为规范基础。因此在讨论具体化问题前,首先明确宪法文本对相关内容是如何展开的。

   (一)政治权利表述的宪法规范性和宪法内涵

   讨论一个法概念是否体现规范性、是否具备实定法的效力,就要分辨出它是规范表述还是学理表述。二者的区别在于,前者已经成为法规范的一部分,具有法律效力,体现了法的安定性;后者尚未被立法者承认,仍不稳定甚至处于异动之中。区别二者的意义在于,法教义学反对轻视规范文义的倾向,主张认真对待文本本身;[8]它坚持文本主义,以整个法律文本或者个别法律条文为中心开展解释和适用。[9]作为法教义学的研究对象,不论是法律文本还是法律条文,都是规范表述。而学理表述尚未被现行法秩序所接纳,不具有法学所关切的实证法的规范效力,将其作为主要分析对象并不能充分发挥法教义学的功能。因此,区分宪法上的政治权利是规范表述还是学理表述、并进一步概括政治权利的宪法内涵十分必要。

   政治权利是公民具有参加国家意志形成的可能性,它意味着公民可以参与法律秩序的创造。[10]现行宪法文本中,只有第34条选举权条款出现了“政治权利”的表述,并且仅仅是以但书形式出现的,存在着解释的必要和空间。第34条后段但书规定:“但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”根据《立法法》第8条所确定的法律保留原则,我国现行法律体系中只有刑法规定了剥夺公民的政治权利。也就是说,宪法并没有像对待其他权利那样对“政治权利”一词作出正面的积极的规定,而是以一种部门法的视角对政治权利作出反向审视。因此仅通过宪法第34条但书尚不能界定政治权利,必须通过下位法(刑法第54条)的具体化予以进一步明确,来揭示其核心意涵。换言之,宪法当中有关政治权利的表述是直接来源于刑法的,属于一种“宪法委托”或“宪法授权”。剥夺政治权利在刑法中作为一种规范表述已毫无疑义,但不能据此推断宪法中的政治权利也当然属于规范表述,必须加以分析。现将宪法中有关政治权利的条款梳理如下:

   1. 人民主权原则(第2条)。公民参与国家政治生活的最高表现形式,就是人民主权。前面提到,政治权利为公民提供了参与国家政治生活的行为可能性。这种可能性,一方面表现为对国家政治生活的直接参与,即将国家权力予以组织和分配,也就是人民通过人民代表大会行使国家权力,这是人民主权原则实现的基本途径和方式;另一方面则是间接地介入政治生活,能够自由地发表政治性意见,同时依照法律通过其他途径形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务,这是实现人民主权原则的有力补充。宪法第2条因此成为了政治权利的正当性来源。

   2.选举权与被选举权(第34条)。在但书的限定下,认定选举权与被选举权为政治权利不存在问题,而且其被公认是最重要的政治权利。凯尔森认为,“在代议制民主中的决定性政治权利就是投票权。”[11]围绕选举权与被选举权的行使,公民方能参与并管理国家和社会组织。而如果公民不享有选举权与被选举权,就不能参加国家的具体管理,也就无法享有人身自由、经济自由的权利与机会,其他基本权利的实现就会失去基础。不过,公民对于国家政治意志形成的影响,并没有完全被选举权与被选举权涵括殆尽。公民“并没有被彻底排除在任何一种影响总的政治方针路线的决策过程之外”。当宪法给予公共舆论形成与“政治意志的预备形成”以空间的时候,“它就给予了拥有多元利益诉求差别的国民以更大的可能性来参与其中”。[12]

   3. 表现自由(第35条)。表现自由是否属于政治权利,许多学者对此持否定意见。刘松山教授认为,“六大自由”不仅可以运用于政治生活中,还可以运用于其他经济、社会和文化活动中,很难定性为政治权利。[13]熊文钊教授认为,宪法第35条所规定的六大自由在宪法学上不应该界定为政治权利。[14]刘飞宇博士认为,这些权利既可以作为政治表现的自由,但更为主要的是作为非政治表现的自由而存在。如果仍将这条规范仅限于政治自由,就难以保证宪法与时俱进。[15]

   表现自由以言论自由为核心。出版、集会、结社、游行、示威自由都属于广义上的言论自由。笔者肯定表现自由既存在政治性的侧面,也存在非政治性的侧面,而且非政治性的侧面包括了更为广阔的适用范围。但是应当认识到,表现自由对于宪法所确定的民主秩序来说,是“绝对的建构性”要素。[16]德国公法理论认为,上述权利都被认为是形成、整理与传播言论见解不可缺少的手段,行使了合宪性秩序的一种“补充功能”。舆论形成或者“政治意愿的预备形成”,都需要公民间的沟通交流作为其成立的前提条件;而沟通交流本质的内容,只能通过上述权利的具体表现形式才得以实现。公共舆论不同于官方意见,它“总是持续不断地试图发挥其影响力,而且还会对日后来临的选举也发挥其功效,因此国民在选举之外也能够参与影响政治生活总的方针路线。”[17]对基本权利的行使,只有触及其核心才能彰显其存在的意义和价值。在表现自由中,政治性的表现自由是核心和基础。在宪法秩序下,非政治性表现自由的重要性要远远小于政治性表现自由。因此,将表现自由归为政治权利的范畴,不是将私法领域以及日常生活中的意思表示和法律行为置之度外,而是意在表明宪法对政治性言行予以特别保护。

   4.监督权(第41条)。许多学者并未将监督权纳入到政治权利范畴。[18]其理由主要在于:其一,被剥夺政治权利的人如果对改革和建设事业提出合理化建议,或者检举其他犯罪人和犯罪行为,符合刑法第78条减刑的构成要件,是适法行为;其二,虽被剥夺政治权利,但为了保护自己的正当权益和合法利益而依法申诉,或者对侵害了自己合法权益的人提出控告,也不在禁止之列。[19]

   笔者认为,监督权属于政治权利。理由在于:第一,公民监督国家机关及其工作人员的活动是言论自由的一种延伸。实际上,言论自由本身就具有政治监督功能,公民通过行使言论自由的权利监督国家公权力的运行。在人民主权原则下,如果产生公权力的滥用,发现权力运行脱离主权者意志,公民即可启动法律规定的监督程序,防止权力异化。第二,对国家机关及其工作人员的监督也为公民参与国家政治生活提供了另一种可能的情形。只不过这种参与管理国家事务的途径和形式,不是积极地建言献策,而是消极地批评审查。[20]

   结合上述讨论,可以认为,1979年刑法规定了剥夺政治权利,并以刑罚的形式界定了政治权利的种类和内容,使政治权利在刑法上产生法律效力,形成了规范表述。1982年宪法借用此表述,使这一本来就属于宪法的权利概念回归于宪法文本中,只不过是以但书形式出现,且未附任何补充说明。故宪法中的政治权利不具有规范性,而仍是一种学理表述,是各种公民权利的抽象和集合。但是,这并不妨碍将其作为一个整体、作为一种权利束加以分析。因为虽然政治权利在宪法中是隐性的,但是与之相关的权利内容是显性的,围绕其所形成的各种权利是体系化的,有着丰富的内涵。基于此,本文在接续篇幅仍将以政治权利作为研究对象展开论述。

   (二)但书在政治权利条款中的功能和作用

选举权与被选举权、表现自由和监督权这三项权利都规定在我国宪法“公民的基本权利和义务”一章中,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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