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刘海林:2019年度论坛 香港基本法前沿理论研讨会综述

更新时间:2020-03-27 10:18:37
作者: 刘海林  

   2019年12月28日,香港基本法前沿理论研讨会暨中国人民大学“一国两制”法律研究所2019年度论坛在北京成功召开。本次研讨会由中国人民大学“一国两制”法律研究所主办。中国人民大学法学院教授、全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学“一国两制”法律研究所所长韩大元,清华大学法学院教授、香港基本法澳门基本法研究会会长王振民,北京大学法学院教授、中国法学会宪法学研究会副会长王磊,香港城市大学法律学院教授朱国斌,中国社会科学院法学研究所研究员、香港基本法澳门基本法研究会副会长陈欣新,中国人民大学法学院教授、中国法学会宪法学研究会秘书长张翔,武汉大学法学院副教授、中国人民大学“一国两制”法律研究所副所长兼秘书长黄明涛等来自内地或香港的相关领域的20多位专家、学者参加了本次研讨会。研讨会共分为四个单元,主题分别为“一国两制”方针与中国宪制秩序的发展,香港基本法解释:权力、机制与方法,香港立法会:新情况与旧问题,以及重新审视香港回归前后的房屋政策:一个政治网络及政治经济学个案研究。诸位专家学者围绕各个主题各抒己见,气氛热烈。

   研讨会开幕式由中国人民大学法学院教授、中国法学会宪法学研究会秘书长张翔主持。中国人民大学法学院教授、全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学“一国两制”法律研究所所长韩大元致欢迎辞。

   韩大元教授在致辞中指出,2019年12月20日,习近平主席在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上发表了重要讲话。习近平主席在讲话中指出,澳门回归祖国20年来取得的成就举世瞩目。澳门地方虽小,但在“一国两制”实践中作用独特。习近平主席在澳门“一国两制”成功实践的基础上总结出4点重要经验:第一,始终坚定“一国两制”制度自信。第二,始终准确把握“一国两制”正确方向。第三,始终强化“一国两制”使命担当。第四,始终筑牢“一国两制”社会政治基础。韩大元教授强调,学界要认真学习和领会习近平主席重要讲话精神,准确把握“一国两制”的要义,增强对“一国两制”制度体系的自信,维护好宪法权威,维护好基本法的稳定性,不轻言修改基本法,要从基本法文本出发作出规范阐释,以应对“一国两制”在港澳的实践中出现的新情况、新问题。我们应当认识到,22年来“一国两制”在香港和澳门都获得了成功实践,而实践过程中也出现了不少新情况、新问题,特别是在香港面临着严峻的考验,但不能由此否定“一国两制”在香港的成功实践。

  

   一、“一国两制”方针与中国宪制秩序的发展

   在中国人民大学法学院张翔教授的主持下,武汉大学法学院副教授黄明涛作题为“‘一国两制’方针与中国宪制秩序的发展”的报告。

   报告伊始,黄明涛副教授对宪制秩序这个概念进行了定义。他认为,宪制秩序是指以宪制法(实质意义的宪法)而构成的特定政治共同体的基本法律秩序。中国宪制秩序是包容了香港、澳门两个特区在内的中华人民共和国的宪制秩序。在此基础上,黄明涛副教授对报告内容进行了具体展开。

   首先,在“八二制宪与中国宪制”部分,黄明涛副教授指出,1982年的宪法修改,通过了“八二宪法”,以这一份形式意义的宪法为基础和起点,逐渐塑造了一套“宪制秩序”,可称之为“中国宪制秩序”,简称“中国宪制”;八二宪法经过了5次文本修改;此外,中国宪制也持续不断地发生变迁。在多方共同作用之下,才形成当前的“宪制秩序”;1982年修宪纳入了“一国两制”政策,后来两个特区相继成立,成为中国宪制的组成部分。对于“中国宪制”的定义、阐释,必须能够包容对于现有特区的定义或阐释。

   其次,在“‘一国两制’与香港宪制”部分,黄明涛副教授指出,“一国两制”政策的目标是,在中国宪制之内建立“独特宪制”,并且与内地的基本法律秩序相区别、相区隔。这一目标已经实现。特区宪制由来自八二宪法的规范、特区基本法以及其他规范共同组成。对香港而言,可称为“香港宪制”,以方便区别于澳门宪制、内地宪制。香港宪制包含对于“若干中央国家机关”的授权,也包含对于内地有关机关(如第22条)的规定。中央与特区的关系,在法律的意义上,是香港宪制中的关系,两者之间相关地位、权力与职责,应当依法确定。从八二宪法的文本出发,其既是中国宪制的基础文件,也是内地宪制的基础文件。在没有“一国两制”政策的情况下,两者是没有区别的,或者说,“内地宪制”这个概念是不存在的。因为特区宪制的高度可识别性、与内地法律秩序的区隔性,所以,“内地宪制”这个概念是有用的,是可以存在的。

   再次,在“中国宪制变迁中的香港问题”部分,黄明涛副教授首先举例说明因处理香港事务而引发的中国宪制变迁,和内地宪制变迁及其与香港互动的现象。接着,黄明涛副教授从宪法监督的概念和制度的变迁反思了内地宪法学的发展。他指出,内地宪法学的发展在香港问题上的运用集中体现在,香港法院的基本法司法复核权之争议。从普通法传统来看,第一,司法机关的法律解释权无需另行授权,可以从司法权直接包括或引申出来;第二,宪制法(实质意义的宪法,下同)的适用与解释无需特别授权,因宪制“法”的概念已经承认了宪制文件的法律属性;第三,高级法的确立是多方因素共同地、历史性地形成的,司法机关在审判中处理法律冲突的同时,也就适用了高级法。从内地宪法学理来分析香港法院的基本法司法复核,存在分歧认识的是:第一,审查权是否需要专门授权;第二,基本法解释权是否需要专门授权;第三,抽象审查通过之后的法例(本地法)是否可以在后续被审查。

   最后,在“‘一国两制’政策在‘央地关系’框架下的法律风险”部分,黄明涛副教授首先讨论了谁来监督中央机关是否遵守基本法,以及如何保持香港宪制的“区隔性”的问题。关于中国宪制中的“一国”部分的规范建构,他认为,在进一步强调“国家认同”、强调宪法在处理香港问题上的作用的背景下,宪法本身是否能提供足够的规范资源,目前仍然存疑。第一,国家认同不等于内地认同,对于民族、历史、文化的认同,是应当保持,也是具备进一步建构的可能性的,但基于内地与香港在政治制度、某些普遍价值观上的差异,难以强求增加内地认同。第二,中央机关在“中国宪制”与“内地宪制”之间的机构合一、角色有时混同,是区分国家认同与内地认同时的固有困难。

   在中国人民大学法学院张翔教授的主持下,北京大学法学院教授王磊、香港城市大学法律学院教授朱国斌、中国社会科学院法学研究所研究员陈新欣以及深圳大学法学院教授叶海波分别发表评议。

   王磊教授评议指出,针对黄明涛副教授提出的谁来监督中央机关是否遵守基本法的问题,他认为应当在中央和特别行政区之间设立一个居中的仲裁机构,以在中央和特别行政区就各自的权力范围形成争议时定分止争。另外,《香港基本法》第18条第4款规定,全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态。他指出,一旦全国人大常委会决定特别行政区进入紧急状态,国家主席即可根据《宪法》第80条的规定宣布特别行政区进入紧急状态。此时,国家主席依据宪法行使职权的行为可以被视为国家主席在特别行政区发挥作用的表现。

   朱国斌教授评议指出,黄明涛副教授报告的内容客观、公允。接着,朱国斌教授表示,“一国两制”应该从一种政治原则和理论上升到决定未来国家前途和统一的重要宪法原则。“一国两制”是一种精神,在实践中已被演化为一种复合的国家结构。“一国两制”下中国国家结构已不再是传统意义上的单一制,更不是联邦制,而是一种结合了单一制和联邦制内涵的“复合制”。其后,朱国斌教授认为,全国人大常委会在《关于批准<内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排>的决定》中不仅作出了有关批准的决定,还针对其他事项作出规范,而这基本法上是否有明确的规定?人们可能有不同的看法。朱国斌教授还认为,香港法院在回归之初的判例中已明确,回归后香港的宪制秩序是一种以基本法为基础的新宪制秩序,区别于英国殖民时期的旧宪制秩序。最后,朱国斌教授指出,在吴嘉玲案中,香港终审法院在“澄清判词”中承认,全国人大及常委会依据《基本法》的条文和《基本法》所规定的程序行使任何权力,都不受质疑。如果全国人大常委会对《基本法》作出解释时,特区法院必须要以此为依归,全国人大常委会的解释权也是不能质疑的。实际上这种立场比内地的主流学术立场“走得更远”,全国人大常委会的权力和权威获得了香港法院的充分尊重。

   陈新欣研究员评议指出,韩大元教授在致辞中明确表示,不同意当前社会中存在的“一国两制”在香港失败的观点。他完全赞同韩教授的观点。“一国两制”政策构想和基本法的制度设计是上一辈人在上个世纪80年代结合当时的香港和澳门的实际情况作出的,随着港澳和内地的经济社会发展,“一国两制”遇到一些新情况、新问题是很正常的,不能因此断定“一国两制”在香港的实践已经失败了。“一国两制”的发展的确面临很多挑战,而面对挑战,迎难而上,对症施策,挑战完全可能被克服。

   叶海波教授评议指出,不赞同区隔香港宪制秩序和中国整体宪制秩序的主张,因为两种宪制秩序无法截然两分,并且一旦将两种秩序割裂开来,统一的宪制秩序将被破坏。针对宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础这个命题,叶海波教授认为,如何共同构成是一个待解的问题,并且这个问题可能存在两种解答:要么宪法和基本法作为宪制基础并列存在,要么宪法居于基本法之上。

  

   二、香港基本法解释:权力、机制与方法

   在中国人民大学法学院张翔教授的主持下,大连海事大学法学院教授杨晓楠作题为“香港基本法解释:权力、机制与方法”的报告。

   杨晓楠教授首先说明,在思考拟定报告主题时,她主要考虑两个问题,一是要回归基本法文本,另一个是要回归基础理论。她同时指出,黄明涛教授报告的主题具有国家意义性质,所不一样的是,她报告的内容具有具体性和技术性的特点。

   杨晓楠教授表示,如果大家一直在研究香港基本法,则会发现有几个明显变化。在香港回归初期,中央希望用制度来说服港人,比如在1999年释法之时,中央派出4位非常受香港人承认和尊重的重量级法学家参与学术辩论,香港人在文章里也都会引用他们的观点。当时我们试图说服港人的过程,充分体现了我们的制度自信。但是,随着老先生们逐渐退休和逝世,我们的制度自信也随着我们对基本法了解的减少在渐渐削弱。再到后来,这一现象则发展成为,听取港人意见的途径狭小。后来又发展为港人的游行示威,大家关注中央对香港的全面管治权,希望通过全面管治权解决面临问题。在“一国两制”白皮书发表之后,国家对香港的政策指向发生了比较明显的变化。在修例风波不断发酵之时,内地一直在讨论是否启动基本法第18条有关紧急状态的规定。虽然大家都知道第18条是不会被轻易动用的,但是这引起了大家的关注。中国是包含了中国内地、香港、澳门和台湾的中国,因此我们不能割裂双方。香港在国家中的地位以及对国家发展的重要性仍然存在,而且香港对台湾始终具有示范意义,这一点是在经济上比香港强大的内地城市深圳所无法比拟的。这种重要性体现在香港的语言、文化(西方文化与东亚儒家文化的对撞)等方面。所以应该回归对一些基本问题的研究,如果人们反复在一些政治问题上相争不下,最后的结果还是对基本问题的忽视。

   随后,杨晓楠教授开始正式从香港基本法解释权的权力性质分析、香港基本法解释的具体实施机制、方法以及问题和未来四个方面展开阐述。

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本文责编:陈冬冬
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