返回上一页 文章阅读 登录

韩大元:论香港基本法上“国家”的规范内涵

更新时间:2020-03-04 09:54:48
作者: 韩大元 (进入专栏)  

   引言

   “一国两制”是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“基本法”)明确规定的维护国家统一与保持香港繁荣稳定的基本方针,具有明确的规范性。基本法序言明确规定:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国《宪法》第31条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。国家对香港的基本方针政策,已由中国政府在中英联合声明中予以阐明”。序言是基本法精神的高度概括,也是制定、解释与实施基本法的核心价值。

   长期以来,学界在研究“宪法与基本法”关系时,对“一国两制”内涵、两者的关系以及实践中面临的问题进行了大量研究,形成了较丰富的研究成果。[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将“一国两制”制度体系明确为国家的重要制度,作为支撑国家治理体系与治理能力现代化的13种国家制度之一,进一步丰富了“一国两制”的内涵。《决定》明确指出:“必须坚持‘一国’是实行‘两制’的前提和基础,‘两制’从属和派生于‘一国’并统一于‘一国’之内”。[2]《决定》对“一国”与“两制”关系的科学判断是研究“一国两制”的重要指导,有助于澄清实践中存在的一些模糊认识。尤其是,自2019年6月份以来,香港发生了“修例风波”,这对如何认识“一国两制”中的“一国”提出了新的课题。虽然经过22年基本法实施的实践,人们在“一国两制”问题上对“一国”的前提性地位有基本共识,但遇到具体问题时,这种共识又处于动摇或者不确定的状态中,甚至出现公然挑战“一国”底线的现象,客观上削弱了“一国”的共识。面对“一国两制”在香港面临的严峻形势,我们有必要以十九届四中全会《决定》为指导,回到“一国两制”的初心,正确认识“国家”这一概念在宪法和基本法上的规范意义,坚守“一国”的前提和核心地位。

   正如有学者所指出的,“在一国两制的语境下,怎么理解‘国家’是很重要的问题,这决定了我们怎么理解‘国家与特区的关系’、‘中央与特区的关系’以及‘内地与特区的关系’,而这几组关系有时是容易混淆的,其背后须还原为若干个具体的国家机关”。[3]在“一国两制”实践进入新时代的背景下,准确认识宪法和基本法上“国家”的规范内涵,以宪法上的国家意志、国家观念与国家意识为统领,塑造“一国两制”的制度体系是十分必要的。本文拟围绕基本法上“国家”的规范内涵对基本法中的“国家”面向、基本法上“国家”的规范体系展开讨论,并藉由对基本法中“国家”规范内涵的理解,对宪法和基本法框架下的两个问题——基本法的合宪性以及宪法在特别行政区的效力问题展开回应。

  

   一、基本法中的“国家”面向

   自基本法实施以来,学界围绕“一国两制”中的“一国”概念进行了一些研究,这些讨论聚焦到规范层面,其核心即是探讨宪法与基本法关系,具体可以展开为宪法在特别行政区的效力、基本法的制定依据等学术命题,并以此为依托探讨“一国”的规范含义。依托这一学术脉络,对“基本法中的‘国家’面向”的讨论就不可缺少。而对这些学术问题的梳理,首先要回到基本法制定时的宪制架构,分析在宪法框架下如何认识“国家”,以及如何将宪法上的“国家”引入基本法之中,体现宪法的国家观对基本法的国家意识发挥规范与价值指引,以确保基本法的运行始终保持其合宪性。

   (一)国家、主权与宪法变迁

   当今世界,国家作为既抽象又具体的概念,其内涵虽不断发生变化,但核心要素并没有改变,传统理论中国家的三要素,即居民、领土与权力,仍然是现代国家的特征。从这三要素中可以看出,国家这一概念包含政治(政府组织、主权)、社会(人口)和自然(土地)的多重含义。而在这多层次含义中,政治共同体意义上的国家与主权有着密切的关系。

   “一国之中,主权,其灵魂也”。[4]在现代民族国家(nation state)兴起的过程中,与主权原则相伴而生的古典“国家理性说”扮演了重要的角色。黑格尔把古典的“国家理性说”推向了极端,他提出,国家具有绝对不可动摇的自己的目的,认为国家的福祉是决定一个国家对其他国家的态度的最高法则。“由于各国都是以作为特殊意志的独立主体相互对待(条约的有效性就是以此为依据的),又由于整体的特殊意志完全以它自身的福利为内容,所以福利是国家在对别国关系中的最高法律”。[5]古典的“国家理性说”事实上完全否认了高于国家主权意志的国际法的一般规范性和约束性。黑格尔的“国家理性说”在现实上又与主权国家的要求相吻合。黑格尔认为,国家主权有对内和对外两个方面,国家具有个体性,而这种个体性集中表现为对他国关系中的排他性。因此,他得出结论,独立自主和国家主权是一个民族最基本的自由和最高的荣誉,而国际社会是以各个国家的主权为原则的。应该说,在古典的“国家理性说”的时代,国家主权是具有绝对性的。

   但在国际化的背景下,这种绝对主义的主权观和国家至上的观念受到了冲击。这种冲击来自于经济的全球化、信息技术带来的权力结构改变、市民社会的成长、国家间和非政府间国际组织功能的强化、文化的多元与融合等多个方面。同时,人们也认识到了传统的国家主权至上理论会导致“国家利己主义”,从而有可能导致人类的灾难。这方面的例子可从两次世界大战、美国退出《巴黎气候协定》到全球范围内的贸易保护主义等等,不胜枚举。为此,有人提出了“主权弱化论”“主权让渡论”等新的观念,以解释和应对新的挑战,并为人类的共同福祉寻找可能性。同时,在全球化、信息化的时代,人权、自由、民主等价值实际上成为具有普遍性的国际共识。而这些价值在某种程度上与主权之间存在着一定的张力。现实中,这些价值确实被某些西方强国利用,成为“新干涉主义”“长臂管辖权”等工具性话语。但无论如何,如果我们过分强调主权的绝对性而忽视这些价值,就会客观上损害国家的利益。从另一个角度看,过分强调主权和忽视前述价值,也有可能导致我们在国际空间中话语权的损害,导致国家“软实力”的损害,并最终损害国家的“文化主权”,导致社会成员国家意识的混乱。

   这种时代背景的变化直接体现在宪法文本上,宪法规范的变动深刻影响并丰富“国家”的内涵。1982年宪法颁行之后,先后经历了5次修改:1988年宪法修改确认了私有财产,跳脱出了僵化思想的禁锢;1993年宪法修改,确立了市场经济的宪法地位;1999年宪法修改,将依法治国、建设社会主义法治国家写入宪法;2004年修宪将过去备受争议的“国家尊重与保障人权”写入宪法,法治成为国家治理的基本方式,宪法至上、社会正义、人权保障、法律明确性与安定性等一系列制度要素在法治国家架构下展开;2018年修宪则把生态文明等写进宪法,扩大中国宪法的开放性,以回应国际社会共同关切的环境保护、气候变化等挑战。将这些理念写入宪法后,国家价值观实际上已经悄然发生了变化,极大地丰富了以维护人的尊严为核心的宪法共识,也使宪法上的国家形象不断丰富与立体化。在这种意义上,正面回应国家与国际秩序之间的张力,也是宪法课予国家的义务。

   如前所述,我们需要将基本法放在宪法框架与“一国两制”的背景下进行理解,基本法上“国家”的规范内涵离不开对宪法乃至于主权等概念的阐释。因此,这种新的国家主权观和国家意识当然也会影响法学思维的“国家关联性”,对基本法中“国家”面向的阐释,必须考虑到持续变动中的宪法概念,考虑到人类共同的价值追求以及国家中不同群体的不同诉求。

   (二)宪法文本中的“国家”概念与特别行政区制度

   无论是古典的绝对国家观念,或是处于变动秩序中的国家观念,对其规范内涵的解读,都必须通过对规范文本进行阐释。了解宪法文本中“国家”的含义,我们可以探知制宪者为一国政治与社会生活树立了怎样的国家观念,希望在法律体系中贯彻怎样的国家意识。

   在现行宪法文本中,“国家”一词共使用了150多次,其含义包括四种类型:

   一是指政治共同体,即形成和维系共同体是宪法中“国家”的首要定位。具体又可以分为主权独立意义上(对外)的“国家”和主权权力意义上(对内)的“国家”两种;

   二是国家通过国家机关的具体活动,履行其职能,如“国家的权力”“国家机关”“国家机构”国家工作人员”“国家权力机关”“国家行政机关”等;

   三是与地方相对应意义上的“国家”,如“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”;

   四是,在与社会相对的意义上使用的“国家”,经常与社会概念相对应,通常的表达方式是“国家和社会”等。

   而其中与特别行政区相关的主要是《宪法》第31条。该条是设立特别行政区的依据,也是规定特别行政区制度的依据。[6]在此类型下进一步分析该条文中的“国家”的含义,以及其中包含的国家意识,有助于我们理解基本法的制定依据,并在规范体系上认识宪法与基本法的关系。

   从文义解释角度看,《宪法》第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。这里的“国家”首先是前述第一个层次意义上作为政治共同体意义上的“国家”。这意味着,特别行政区的设立是独立的政治共同体的政治决断,其中必然体现了整个政治统一体的共同价值和共同信念。是否设立特别行政区,并不仅仅是最高国家权力机关的决断,而是整个国家的决断,由国家考量“必要性”以后作出的判断,这强化了“一国两制”制度体系的国家意志。全国人民代表大会只是由国家作出决断以后,通过法律将国家意志具体化,并不直接作为决断者的主体。所以,特别行政区的设立是整个国家意志的结果,而规定特别行政区制度的法律是对这种国家意志的法律化和具体化。

   从历史解释的角度看,国家意志始终体现在基本法的制定过程。如参与制定过程的肖蔚云教授认为,《宪法》第31条的内涵包含两层意思,一是可以建立与深圳、珠海等经济特区有所不同的特别行政区;二是在特别行政区内实行的制度可另以法律规定,也就是说,可以实行不同于其他省、自治区和直辖市所实行的制度,可以不实行社会主义制度。这体现了“一国两制”的方针和精神,是制定香港基本法的主要宪法依据。他同时指出,不仅仅是第31条,而是从整体上说宪法是制定基本法的依据,因为关于中央与特别行政区的关系以及国旗、国徽、首都等内容涉及到宪法的其他许多条文,也需要以这些条文为依据。例如,《宪法》第62条规定:“全国人民代表大会行使下列职权:……(十三)决定特别行政区的设立及其制度”。[7]《中英联合声明》中指出,“中华人民共和国政府声明,……根据中华人民共和国《宪法》第31条的规定,设立香港特别行政区”,“中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策……”。肖蔚云教授认为,从上述《中英联合声明》的内容看,第一,根据宪法制定香港特别行政区基本法;第二,根据《宪法》第31条建立香港特别行政区。这就进一步说明了制定香港特别行政区基本法的法律根据是宪法,包括第31条,而不只是《宪法》第31条。

从体系解释的角度看,结合宪法文本中关于单一制的相关规定,我们可以得出一个结论,即在作为政治共同体的国家治理下,特别行政区只能作为一种特殊的地方制度而存在,也就是说,特别行政区是作为中央的“国家”设立在特别行政区的一种特殊的地方制度。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/120277.html
收藏