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韩大元:香港基本法第22条的规范分析

更新时间:2020-11-02 00:40:44
作者: 韩大元 (进入专栏)  

   摘要:  香港基本法是一部面向实践、充满智慧与开放的规范体系。基于“一国两制”的基本方针,基本法条文兼顾了不同法律文化传统,构建大陆法与普通法对话的平台,为香港的繁荣稳定提供法律基础。随着社会变迁,基本法在实践中也面临一些新的问题与挑战,这是法律实施的正常现象,不宜夸大,更不能“政治化”。基本法第22条在实践中面临着同样的问题,需要我们从历史、规范与现实三个层面进行分析,准确把握其历史脉络与内涵,为规范的有效实施提供学理依据。

   关键词:  基本法 中央人民政府 法律解释 社会共识

   一、问题的提出

   《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称香港基本法)颁布已有三十周年,其实施也已有二十三年之久。在基本法实施过程中,遇到新情况、新问题,包括基本法规范与现实的冲突是正常的。要解决实践中出现的问题,应回到香港基本法的文本,在基本法条文的框架内寻找依据,以法律文本为基础探讨相关法律问题,以法治凝聚社会共识,这是依法治国、依法治港的基本要求,也是法治的应有之义。

   由于香港基本法是“一国两制”的法律化,在实施过程中不可避免地存在对基本法的一些条文的不同理解。也正因有这些分歧,才更需要探寻香港基本法的立法原意,以法律解释方法分析法律条文的内涵,以此为平台进行对话,以求各方达成共识。在这个意义上,香港基本法的生命在于实践,同时也在于解释。无论学者秉持何种法律传统或者文化,均可以通过科学的解释方法形成对法律的共同认识,这是法治运行的基本要求,也是法治生活化的基本途径。香港基本法在新中国立法史上的创新性之一就是通过长期的咨询与讨论、以高超的立法技术,在不同社会制度与法律制度下,设计了充满智慧与专业性的法律解释体制,为香港基本法的实施提供了良性的互动机制,以保持规范与现实相互适应,这一经验值得我们珍惜,并应该继续完善释法的程序。

   即使在香港基本法某些条款的讨论中,一时无法形成共识,也不应对基本法本身提出质疑,因为不管在何种语境下,对于同一文本或者条款,解释者基于不同的视角与生活经验,都可能产生不同的理解和解释。尽管如此,围绕这些条款进行平等、友好的交流甚至争论,本身有助于加深对香港基本法的理解。这也说明各方关注的始终是法律文本本身,也在习惯于将政治的纠纷和争议纳入法治的轨道,平等地表达意见,并尊重各方不同的想法,共同营造自由、法治的环境和氛围,这种努力是值得肯定的。当然,根据香港基本法158条,基本法的解释权属于全国人大常委会,这点在过去的实践中已成为各方的共识,丰富了基本法的实践。与此同时,其他对香港基本法的学理解释、政府声明中对基本法的理解以及民众自身的认识等虽然不具有当然的法律效力,但也是学习、研究基本法的过程,是推动香港基本法顺利实施必不可少的环节。

   二、香港基本法第22条的制定背景

   香港基本法第22条的内容最初出现于1986年4月22日《香港特别行政区基本法结构》(草案)“中央与特别行政区关系”一章中,其内容为:中央所属各部门、各省、自治区、直辖市同香港特别行政区的关系(但不得干预特别行政区的内部事务)[1]。经起草委员会讨论后形成的文本表述为:“中央所属各部门、各省、自治区、直辖市不干预香港特别行政区的内部事务”。1986年11月11日中央与香港特别行政区的关系专题小组的工作报告中,这一内容列入第十条:“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区的地方事务。中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港设立机构须征得香港特别行政区政府的同意和中央人民政府的批准。上述机构应遵守香港特别行政区的法律。”[2]设计本条的主要考量是,香港特别行政区政府直辖于中央人民政府,由中央人民政府统一行使管辖权,其所属具体部门以及各省、自治区、直辖市不得干预香港事务,既保证中央人民政府对港事务的统一管理,又要保障特别行政区的高度自治权不受影响。

   1987年12月12日,香港基本法起草委员会第六次会议后形成的各专题小组拟定的条文草案汇编第21条规定:“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”。这一款中新增加了“特别行政区根据本法自行管理的事务”,比前述的“不得干预香港事务”限定了范围,即将“香港事务”表述为“香港特别行政区根据本法自行管理的事务”[3]从文本的调整内容看,第1款并不是指对一般性事务的干预,而是指特别行政区根据基本法自行管理的事务。同时,草案将“上述机构应遵守香港特别行政区法律”改为“中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港设立的一切机构及其人员均应遵守香港特别行政区的法律”,即把需要遵守特别行政区法律的主体从“机构”扩大到“机构及其人员”。

   1988年4月28日,香港基本法(草案)征求意见稿中,这一条仍被列入第21条,内容没有发生变化。1989年1月14日,基本法起草委员会第八次会议通过的特别行政区基本法(草案)、香港基本法委员会全体会议于1990年2月16日通过的《香港特别行政区基本法(草案)》中这一条的内容与表述也保持不变。第七届全国人大第四次会议于1990年4月4日正式通过的香港特别行政区基本法中,本条列在第22条,由5款内容构成完整的规范体系。

   从香港基本法第22条的起草过程可以看出,第22条制定的目的主要是为了明确中央对港事务的集中、统一管理权,特别行政区在中央人民政府的监督下享有中央授予的高度自治权,以维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣稳定。

   根据香港基本法起草委员会委员王叔文教授的回忆,在起草香港基本法的过程中,有人曾主张,在香港基本法上规定“中央人民政府不干预特别行政区根据基本法自行管理的事务”的条款。对此,绝大多数委员并不同意这一主张,认为其扭曲了中央与特别行政区的关系,特别行政区直辖于中央人民政府,中央人民政府不仅应负责中央管理的事务,也对特别行政区自行管理的自治事务负有监督的职责,但对特别行政区自治范围内的日常事务不会干预。[4]这一立法背景的说明阐释出香港基本法第二章“中央与特别行政区关系”的核心要义是保持中央的管治权,即明确中央对特别行政区行使的权力,维护国家主权、安全与发展利益。

   三、香港基本法第22条在基本法中的地位

   香港基本法第22条由5款组成。从前述的起草过程来看,这一条的立法原意是在落实“一国两制”、港人治港、高度自治的过程中,既保障中央对香港事务的统一领导与监督,同时保障基本法赋予的特别行政区的高度自治权,以正确实施基本法。香港基本法是“一国两制”基本方针的法律化、具体化,是一部由全国人大制定的基本法律。作为全国性的法律,不仅仅在香港实施,还应在全国范围内一体遵行,所有国家机关、社会团体、各政党、企事业组织和公民都需要遵守香港基本法。

   香港基本法是由不同条文、规范组成的体系,对香港基本法条文的理解与解释不能脱离规范统一与体系化的原则,要从整体上判断和理解特定条款的含义。根据体系解释和语义解释的方法,特定法律条款在文本中的位置也体现特定条文的语境,说明规范之间的内在联系。香港基本法第22条规定于第二章“中央和香港特别行政区的关系”(第12条到第23条)中,属于中央与特别行政区之间关系的内容。第二章介于第一章“总则”与第三章“居民的基本权利和义务”之间,体现国家主权与人权保障的原则,是基本法最核心的内容之一。一般词义上的“关系”是指事物之间相互作用、相互影响的状态,这一章用来指代中央与特别行政区的“关系”时,具有特定的含义,即中央与特别行政区之间是管辖与被管辖、监督与被监督的权力关系,不能因“关系”一词就将其并列、平行或颠倒,这不符合对香港恢复主权后的宪法体制,也违背了基本法的立法原意。

   在单一制的国家结构形式下,中国宪法第3条第4款规定中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性与积极性。香港基本法的制定也遵循了这一原则。因此,香港基本法第二章规定的中央与地方关系包括:国防、外交等国家主权事项属于中央权力,由中央直接管辖,以体现主权利益;特别行政区依基本法管理地方事务,有些自行管理的事务不能排除中央监督,中央有权监督自行管理事务;特别行政区依法管理的其他地方性事务中央不予干预。这些关系具体体现在香港基本法第二章规定的12个条文中。

   如香港基本法第12条规定(第二章第一个条文):“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府”。[5]这一条引领第二章其他条款的核心规范,也是理解第二章其他条款以及整个基本法体系设计的核心。因此,对第二章具体条款的解释要从整体上把握,不能断章取义。如只引用其中的“高度自治权”,而忽视第2条“全国人大授权特别行政区依照本法的规定实行高度自治”;不能只讲“享有高度自治权的地方行政区域”,而忽视同一款中的“直辖于中央人民政府”等。

   在确立香港基本法第12条基本规范的基础上,第13条第1款、第14条第1款、第15条以及第18条分别规定了中央人民政府对特别行政区行使的外交、国防和任命行政长官等中央权力。当然,香港基本法中的中央权力也体现在第43条行政长官对中央负责、第73条、第90条、第96条、第106条、第158条、第159条等其他章节的规定。基本法第二章的第16条、第17条第1款、第19条第1款则分别规定了特别行政区基于授权而行使的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。第20条规定了特别行政区经中央授权可以享有其他权力(兜底条款)。第23条授权特别行政区自行立法禁止七种危害国家安全的行为,赋予其履行维护国家安全的宪制义务。

   在香港基本法第二章规定的12个条文(第12条到第23条)中,第22条在中央与特别行政区关系中起着承上启下的衔接作用。香港基本法在明确列举中央对特别行政区的主权利益与权力后,规定港区全国人大代表选举方式(第21条);然后,再通过香港基本法第22条提供中央人民政府管辖特别行政区的规范通道;同时,以第23条特别行政区维护国家安全的宪制义务为底线,建构处理中央与特别行政区关系的规范、实践与权力界限,以实现维护国家统一与领土完整,保持香港繁荣与稳定的立法目的。因此,把香港基本法第22条规定在第二章,并置于21条之后、第23条之前,具有特定的规范意义。对第22条的理解,需要充分考虑本条起草的背景以及第二章12个条款的规范体系,要从国家主权、安全与高度自治权的规范位阶等方面进行综合考量,不宜孤立地对某一款或者某一文字表述进行任意的扩大解释。即使是采用严格的文义解释,也要考虑文本所处的语境,综合考量特定条款形成的脉络,以及与其他相关规范之间存在的客观联系,避免割裂同一条文中不同条款之间存在的连贯性。这无论是在大陆法系或是普通法系,都是法律解释学的应有之义。

   四、香港基本法第22条的规范含义

   香港基本法第22条由5款内容构成,基于上述起草背景与规范构造,以下分析第22条各款的规范含义。

   (一)第22条第1款规定:中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。

   1.“中央人民政府所属各部门”的含义

“中央人民政府”即国务院,是最高国家权力机关的执行机关,也是最高国家行政机关。中央人民政府由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成,实行总理负责制。新中国成立后,“国务院所属各部门”的表述规定在1954年宪法第81条最高人民检察院职权之中,当时最高检察院行使一般监督权,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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