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吕同舟:新中国成立以来政府职能的历史变迁与路径依赖

更新时间:2018-02-20 16:32:29
作者: 吕同舟  

  

   〔摘  要〕新中国成立以来政府职能的历史变迁,在提升治理能力维度上直观表现为政府机构改革,在优化治理方式维度上直观表现为主体关系重塑。在这一制度变迁中存在着三重路径依赖:以党政合一为核心的政治整合方式限制了制度变迁的可能空间,以层级结构为依托的权力配置方式抑制了制度变迁的创新活力,以行政体系为中心的组织行为方式阻碍了制度变迁的内生动力。为了实现突围,有必要对症下药:其一是推进国家治理现代化,在区分政治问题与管理问题的前提下明确多元主体定位,推动政治整合方式变革、拓展制度空间;其二是推进纵向权力配置方式改革,以合理确权为总体原则,依照政府间职能分工进行管理权限划分,实现权力配置制度化、激发创新活力;其三是以职责体系重塑为抓手,落实职责配置的细致化及其与机构改革的双向互动,压缩制度本身存在的“变通空间”,推动组织行为方式变革、释放内生动力。

  

   〔关键词〕政府职能转变;路径依赖;政治整合;职责体系;确权

  

   政府职能转变是行政体制改革的核心内容之一,也是政治体制改革和经济体制改革的“结合部”,长期受到学界和政界的广泛关注。某种意义上,新中国成立以来的发展史就可以被解读为政府职能转变史。在这一制度变迁过程中,职能重心发生了转移,作用方式进行了调整,基本要素也发生了改变,从而为提升制度绩效、维护政治秩序提供了关键动力。但与此同时,这一过程也长期受到计划经济体制、传统管理方式以及体系运行惯性等多项内生因素的影响,从而使得改革受到阻碍或出现反复。这一事实为立足历史制度主义观察政府职能转变提供了理论可能和现实基础。

  

   一、问题的提出:作为分析视角的路径依赖

  

   新中国成立以来政府职能的转变史实际上就是一项制度的变迁史,而对其进行深入研究,必然要以细致梳理其历史脉络为前提。“它(历史)的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经,而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来。今天和明天的选择是由过去决定的。过去只有在被视为一个制度演进的过程时才可以理解。”〔1〕作为新制度主义的核心分支,历史制度主义极为重视既有的制度世界对新制度创设及其发展走向的影响,而路径依赖恰是其中的核心概念。

  

   按照诺斯的解释,“路径依赖是过去的历史经验施加给现在的选择集的约束”〔2〕。换言之,过去的行动会在一定程度上限制现在的选择范围。更通俗的说法是,制度一旦选择了某一路径,就会在以后的发展变迁中不断自我强化,阻碍制度的进一步变革。具体到政府职能转变范畴当中,从理论角度讲,深化改革必然涉及对原有体制机制、职能划分以及职责分工体系的突破与重新调整,而这又自然就会受到原有观念、体系以及利益的影响与束缚,从而产生路径依赖的问题。事实上也恰是如此,各国改革实践均表明,在不同阶段政府职能转变的目标取向、具体策略、操作方式虽有所不同,但就改革的内在逻辑以及外部生态而言,却具有惊人的相似性,这一相似性有助于保持政府的正常运转和政策的延续性;与此同时,既有的运行模式和职能结构会形成强大的自我防御的力量,强有力地支持着原有体系的运转,甚至导致改革陷入僵局或“锁定”状态。

  

   立足理论分析和经验观察,结合新中国成立以来政府职能转变的历程和全面深化改革的强烈诉求,有必要引入路径依赖的分析视角,将政府职能转变纳入制度变迁的范畴整体考虑,分析改革面临的路径依赖问题,挖掘其历史基因并探寻“解锁”路径,对于破解当前政府职能转变困局、切实深化改革应能起到一定的作用。

  

   二、新中国成立以来我国政府职能的历史变迁

  

   从逻辑上看,新中国成立以来我国在政府职能转变领域的诸多努力,无非着眼于两个目的,其一是提升政府治理能力,直观表现在借助政府机构改革优化组织流程、提升行政效能上,其二是优化政府治理方式,直观表现在重塑政府与政府、政府与市场、政府与社会等诸多关系上。在这个意义上,关于新中国成立以来我国政府职能的历史变迁,就可以从这两个维度进行梳理。当然,有必要指出的是,对其进行类型划分并不意味着二者是截然分开的;实际上二者本身是相辅相成的,例如,治理能力提升之后客观上就会催生治理方式的变化,而治理方式的更新无疑能够提升治理能力。但无论如何,进行这类划分无疑有助于深化关于问题的认识。

  

   (一)在提升治理能力维度上直观表现为政府机构改革

  

   新中国成立以来,我国大致进行了十一次大的机构调整。这十次改革又可以大致地分为三个时期:

  

   第一阶段是从1949年到1978年。在这一阶段,主要进行了四次机构改革:1951年12月,政务院颁布了《关于调整机构紧缩编制的决定(草案)》,进行了建国以来第一次精兵简政工作。1954年底,伴随着中国政权组织形式的确定和各级政权机关的建立,对中央和地方各级机关进行了一次较大规模的精简。1956年下半年,中央提出了《关于改进国家行政体制的决议(草案)》。这是第二次较大规模的体制改革和机构改革。这次改革以中央向地方下放权力为主要内容,通过国务院精简所属工作部门,下放权力,以达到扩大地方自主权的目的。1960年到1964年,为了贯彻国民经济调整的方针,进行了建国后的第三次较大机构改革。在文化大革命期间,政府机构经历了非常态的调整。总的来说,纵观从新中国成立到改革开放这段改革经历,贯穿始终的关键词“精兵简政”。但出于适应高度集中的计划经济体制的要求,以及受到苏联集权模式的影响,机构在精简后往往很快就会重新膨胀,从而催生新一轮的机构改革。

  

   第二阶段是从1978年到2007年。改革开放以后,伴随着经济体制的转型,关于政府机构调整的思路也发生了重大变化,从单纯地追求“精兵简政”提升到精兵简政和推动政府职能转变并举上。这从各个时期改革方案上就可以得到显著体现。1982年改革延续了以往精兵简政的改革思路,同时又关注到经济体制改革对政府机构设置的要求,较大幅度地撤并了经济管理部门;1988年改革有了新的突破,着力于推进政府职能转变的机构改革方案,主要内容是合理配置职能、科学划分职责、调整机构设置、改变工作方式等,此后“转变政府职能”就成为贯穿机构改革的主线;1993年政府机构改革的主要目的是建立适应市场经济体制的政府职能结构,重点在于实现政企分开上;1998年改革的重点仍然着眼于发展社会主义市场经济,推动政企分开;2003年改革开始着力塑造行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,当然,在具体的政策层面有了更深入的认识。总的来说,这一阶段改革与前一阶段的共同点在于以精兵简政为目标,但往往难以跳出机构精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈;区别则在于,后一阶段的改革开始推动精兵简政和政府职能转变并举,其直接结果是,机构的精简膨胀程度较之前一阶段有所降低,并且改革的方向和路线路更加清晰了。

  

   第三阶段是从2008年至今。在这一时期,关于政府机构调整的思路进一步清晰化,推进大部门体制改革开始成为关键依托。大部门体制改革将那些职能相近、业务范围雷同的事项,相对地集中到一个部门进行统一管理,从而最大程度地避免政府职能交叉和多头管理。〔3〕其关键不在于部门的大小或者数量的多寡,从根本上说,而是要与政府在经济社会中所扮演的角色及其所发挥的功能有机地联系起来。换言之,大部门体制的关键是理顺职责关系、合理配置职责。2013年国务院机构改革则延续了这一思路,并将职能转变提到了更高的位置。〔4〕

  

   (二)在优化治理方式维度上直观表现为主体关系重塑

  

   新中国成立以来,政府与政府、政府与市场、政府与社会等诸多关系发生了重大变化,体现出制度变迁导致的利益格局重组。总的来说可以大致划分为三个阶段:

  

   第一阶段是从1949年到1956年,重点内容是主体间关系格局的基本形成。在这一阶段直接影响主体关系变化的重大事件有二:其一是对生产资料私有制的社会主义改造,塑造了中国政府间纵向关系的主要力量结构,即中国共产党成为居于领导地位的执政党,而政党领导下的各级政府则成为整合社会的唯一力量;其二是作为在国内物质条件极为匮乏和前苏联发展经验影响下的现实选择,计划经济体制的形成引起了政府间纵向体制的重大变化〔5〕,塑造出政府主体压制市场主体和社会主体的关系格局。

  

   第二阶段是从1956年到1978年,重点内容是中央政府与地方政府关系的调整。在这一时期,由于计划经济体制的影响,以及意识形态方面的禁锢,市场主体、社会主体的自主地位受到极大限制。因此,这一时期工作重点在于中央政府与地方政府关系的调整,并且整体上呈现出权力收放循环的态势。前一阶段形成的中央高度集权的体制,使得地方政府和企业受到严重束缚,因而使其对中央提出“向下放权”的呼唤。以1956年10月《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》和1958年4月《关于工业企业下放的几项规定》等文件为指导,中央开始大规模下放计划管理、基建项目审批等经济管理权限。这些权力的集中、迅速下放,客观上虽然提高了地方政府的主动性和积极性,但由于所处的特殊历史背景,加之缺少配套的保障机制,以及地方积极性的过度膨胀,导致了大量的盲目生产和重复建设,既浪费了大量资源,也破坏了中央的统一调控。为了扭转这一混乱的局面,1959年2月24日,《人民日报》发表题为《全国一盘棋》的社论,强调“要加强集中领导和统一安排”,并在随后1961年开始的经济调整期间,将下放地方的大部分企业管理权又陆续收归国务院有关部委。这样,本轮以“下放企业管理权”为核心的改革,又以“上收企业管理权”而告终。此后进行的第二轮权力放收,其主要动因、基本轨迹、存在问题乃至最终结果等与前如出一辙。

  

   第三阶段是从1978年至今,重点内容是多元化分权为主、选择性集权为辅。1978年以来,伴随着经济体制转型与行政体制改革深化,作为对传统中央集权的逆反,地方政府、市场、社会等主体意识开始觉醒,多元主体格局呈现出更加复杂和动态的变化,总体上出多元化分权和选择性集权并举的特征。就前者而言,在央地关系方面突出表现为经济领域管理权限的大幅度下放,例如设立各类经济特区、设立计划单列市和副省级市等,从而刺激地方经济活力,在政社关系、政市关系等方面则表现为借助改革培育社会、市场的自主意识和能力,削减政府对社会、市场的不当干预。就后者而言,既体现在通过垂直管理实现中央意志在地方的贯彻和对中央权威的有效维护上,又体现在借助分税制改革重塑财政格局上,还体现在社会和市场的自主性应当控制在一定的范围并受到政府的牢牢把控上。

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本文责编:川先生
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