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乔耀章:综合治理与统筹兼顾

更新时间:2019-07-12 22:38:00
作者: 乔耀章 (进入专栏)  

  

   中共十六届三中全会前夕,我在本刊(2003年第5期)曾发表题为“领导者应当树立综合治理观念”的短文,认为确立有别于社会治安综合治理机构的“综合治理观念”是十分紧迫和必要的,认为综合治理,领导者人人有责,从中央到地方的各级各类的领导者都应当树立综合治理观念,而且领导层次越高领导的职务越高,就越是要具有综合治理的性质,就越是要负有综合治理的使命,并且认为领带者的综合治理理念主要包括时间段的综合治理、空间段的综合治理和领域段的综合治理三个方面。文章发表后不到一个月,人民日报社新闻信息中心给我发来通知函,说这篇文章被编入学习贯彻十六大精神的《学习与实践》一书(文号为C447—207,由人民日报出版社出版。恰好这时又传来党的十六届三中全会胜利召开的喜讯,全会作出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,我觉得自己文章中综合治理理念同决定中关于“统筹”的思想有不谋而合之处。《决定》首次提出全面发展、均衡发展、协调发展和可持续发展的科学发展观,首次提出建立健全归属清晰。权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,再次提出要继续改善宏观调控转变政府经济管理职能和深化投资体制改革,以此作为建设统一开放竞争有序的现代市场体系和进一步完善市场经济体制的重要保证,这就标志着我国的改革已经超过了单纯的经济改革,而且已经开始向以政治体制改革与政治文明创新为重点的更深层次、更高目标迈进。同时,也进一步证明从中央到地方的各级领导都在逐步形成并实践者综合治理的理念。

  

   《决定》指出,统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,简称为“五个统筹”。对此,温家宝总理阐释道:五个统筹,实质上就是统筹兼顾。统筹兼顾协调好各方面的利益关系,调动一切积极因素,是我们党的一个重要历史经验,也是我们党在新的历史条件下要长期坚持的战略方针。我们必须适应新阶段、新任务的要求,更新发展观念,创新体制机制,转变政府职能,改进工作作风,完善政策措施,认真贯彻落实科学发展观。具体一些说,就是要努力提高贯彻落实科学发展观的自觉性,加强学习,正确处理好涉及全局的重大关系,把积极进取精神同科学的求实态度结合起来;要正确把握宏观调控目标,促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡;要全面履行政府职能,包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务;要树立正确的政绩观,必须大兴求真务实之风,抓紧研究制定统筹兼顾的相关政策和规划。(2004年3月1日《人民日报》)可见在社会主义市场经济新的历史条件下,要提高各级党委、政府和领导干部的领导水平和执政能力,牢固树立和贯彻落实科学发展观,就必须做到统筹兼顾。

  

   那么,为什么要统筹兼顾呢?我认为涉及的问题比较多且复杂,这里主要说明两点。第一,这是坚持马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义,坚持解放思想、实事求是,一切从实际出发的思想路线的需要。“五个统筹”是在实事求是地承认和分析现实国情的基础上提出来的,是唯物主义世界观的反映,也是辩证法的杰出运用。事物发展的不平恒规律是绝对规律。这个规律在我国现阶段表现得尤为突出。因为我国现处在并仍将长期处在社会主义的初级阶段。这个阶段是逐步摆脱贫穷,摆脱落后的阶段;是由农业人口占多数的、以手工劳动为基础的农业国,逐步变为非农业人口为多数的现代化的工业国的阶段;是由自然经济占很大比重的不发达状态,变为商品(市场)经济高度发达状态的阶段;是通过改革和探索,建立和发展充满活力的社会主义经济、政治、文化体制的阶段;是全民奋起,艰苦创业,实现中华民族伟大复兴的阶段。在世界上,我国目前仍是一个争取市场经济地位、人均收入水平较低的只相当于“中下等收入国家”中的大国,全国农村仍有近3000万人没有解决温饱,城镇有2000多万人收入水平低于最低生活保证线,还有6000多万残疾人需要帮助。因此,在这样的国情世情面前,突出存在着两个方面的发展不平衡,及国内发展不平衡和国际发展不平衡仅就国内发展不平恒来说,主要表现在城乡发展过程中农村经济发展水平与城市相比还有很大的差距,“三农”问题成了进一步发展的突出矛盾;在全国发展过程中东部与西部、沿海与内地仍有较大的差距;在经济与社会发展过程中却相对滞后;在人均收入持续增长、人民生活水平不断提高的过程中,环境破坏,生态失衡也有目共睹、触目惊心,我们正在自尝苦果。所有这些问题,都要求各级党委、政府领导干部保持清醒的头脑,统筹、协调处理好这些矛盾和问题,唯有如此,才能消解“成长的烦恼”或“发展的烦恼”,继续推进城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国际国内事业的大发展。第二,也是坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想,全面建设小康社会的需要。关于社会主义本质的理论是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。因此,贫穷不是社会主义,富裕不一定是社会主义,共同富裕才是社会主义。然而,在社会主义初级阶段,城乡之间,东西南北中不同区域间还不可避免地存在着贫富差距,这就必然需要各级党委、政府和领导干部的统筹兼顾工作,通过物质文明。政治文明和精神文明的协调发展,通过全面建设小康社会,把这种贫富差距控制在社会可以承受的范围。同时,这也是始终代表中国最广大人民根本利益的必要举措。正如毛泽东曾在1957年的《正确处理人民内部矛盾的问题》中就指出:这里所说的统筹兼顾是指对于六亿人口的统筹兼顾。我们作计划、办事、想问题,都要从我国有六亿人口这一点出发,千万不要忘记这一点。由此可见,统筹兼顾不仅是一个理论问题,而且也是一个实践和实际问题;不仅是一个经济问题,而且也是一个政治问题。统筹兼顾既是有我们党的全心全意为人民服务的宗旨来决定的,又是由我国社会发展的社会主义定向性质决定的。

  

   统筹兼顾作为我们党和政府工作的一个重要历史经验,在不同的时期有着不同的内容和形式。1956年以后不同于1956年以前的统筹兼顾,1978年以后不同于1978年以前的统筹兼顾,是同社会主义公有制“一统天下”的计划经济相联系的统筹兼顾,往往表现为长官意志、统调、平调、指令性的行政命令。这种统筹兼顾以其并存着的优、缺点曾经起过重要的历史性作用。在理论上的概括主要体现在1959年毛泽东所做的《论十大关系》中。这十大关系是:重工业和轻工业、农业的关系;沿海工业和内地工业的关系;经济建设和国防建设的关系;国家、生产单位和生产者个人的关系;中央和地方的关系;汉族和少数民族的关系;党和非党的关系;革命和反革命的关系;是非关系;中国和外国的关系。正确处理这十大关系,既是统筹兼顾的需要,又是对建设中国特色社会主义道理的最初探索。1978年以来的统筹兼顾,特别是进入21世纪以来的统筹兼顾是同社会主义市场经济相联系的统筹兼顾,日益表现为善于运用市场经济的手段和方法、法制的手段和方法进行统筹。正如计划经济存在优、缺点,往往表现在滋生个人主义、享乐主义、金钱主义、地方保护主义等等。针对市场经济的优缺点,要做到哦统筹兼顾,邓小平一再强调要两手抓。江泽民同志也要求用发挥计划调节的优势来弥补好玩抑制市场调节的不足和消极作用,做好宏观经济的平衡,保证整个经济的全面发展。这在理论上比较集中地体现在他在1995年中共十四届五中全会闭幕式上的讲话中论及到的十二大关系,即:改革、发展、稳定的关系;速度和效益的关系;经济建设和人口、资源、环境的关系;第一、二、三产业的关系;东部地区和中西部地区的关系;市场机制和宏观调控的关系;公有制经济和其他经济成分的关系;收入分配中国家企业和个人的关系;扩大对外开放和坚持自力更生的关系;中央和地方的关系;国防建设和经济建设的关系;物质文明建设和精神文明建设的关系。在此基础上,中共十六届三中全会的《决定》又适时地提出“五个统筹”,早我们党和政府的统筹兼顾的理论和经验宝库中又增添了崭新的内容,它昭示着我国社会发展的一种极其重要的战略思想,证明着共产党治国经验在不断地积累和丰富,执政能力和领导水平在不断地增进和提高。

  

   统筹兼顾是综合治理理念的题中应有之义。领导者树立综合治理观念,就必然要求领导者做好统筹兼顾工作,反之亦然,做好统筹兼顾工作就势必要求领导者树立综合治理理念。无论是综合治理,还是统筹兼顾,都强调全国一盘棋。如前文所述,确立领导的时间维度的综合治理理念,要求林回到确立战略性、规律性、前瞻性的思维和理念,处理好眼前利益和长远利益、根本利益的关系;确立领导的空间维度的综合治理理念,要求领导确立战略性,全局性思维和理念,处理好部门利益、地区利益与国家利益、全局利益、大局利益以及中国与外国的改革与开放的关系;确立领导的领域维与总揽全局、讲大局、懂大局、谋大局、顾全大局的理念。十六届三中全会的《决定》提出的“五个统筹”,这里的统筹就是讲统筹兼顾,意在统揽、总揽、筹划,也是讲大局、讲引导、讲宏观调控,讲政府干预、讲政府调节,讲政府协调,讲平衡、讲整合等等。统筹兼顾的核心问题就是处理好各种利益关系。当然,综合治理与统筹兼顾两者并不能完全等同或混淆。如果说综合治理理念对于领导者来讲是侧重于理论、侧重于领导或“应该”如何的话,那么,统筹兼顾对于领导者来说则是侧重于实践、侧重于管理,或“必须”怎样,“只能”如何。不仅如此,如同综合治理不仅仅是综合治理机构的事,每个领导者人人有责的道理一样,统筹兼顾,各级党委、政府领导干部也人人有责。不能认为统筹兼顾只是中央领导的事或上级领导的事,与地方领导和下级领导没有关系;不能认为统筹兼顾只是城市的事或只是农村的事,也不能认为统筹兼顾只是东部地区的事、或只是西部地区的事、或只是南部地区的事、或只是北区地区的事、或只是中部地区的事。各地、各级党委、政府领导干部都要在领导个管理经济社会发展工作中做到统筹兼顾,顾全大局。在统筹兼顾这个问题上,我们既要坚持两点论,又要突出把握重点论。或者说,事物的非平衡发展是常态,通过统筹兼顾工作,只能使事物非平衡发展调适为相对平衡发展状态,但绝不会达致平衡转台,而且这种统筹兼顾工作一定要在认识和把握被统筹兼顾对象的客观规律的前提和基础上进行。例如:要按照城乡发展的规律来统筹城乡的发展,又是统筹的重心在城市,又是统筹的重心在农村。要按照东、西、南、北、中不同区域的发展规律来统筹不同区域的发展,而且还要按轻、重、缓、急来统筹区域发展。如,改革开放初期,通过政策安排,让东部沿海地区先发展起来,先富裕起来,通过东部沿海地区先发展、先富裕来带动其他地区的发展和致富,这是一种统筹兼顾;现在,通过政策和制度安排来推动和保障西部、中部和东北地区追赶发展起来,这也是一种统筹兼顾。要按照经济和社会规律来统筹经济和社会发展,过去侧重于统筹经济的发展,现在则侧重于社会发展和经济与社会的共同发展,这也是统筹兼顾。

  

   总之,通过综合治理和统筹兼顾,要使治理和统筹的客体、对象获得新的和谐的发展,避免平均主义、“削高就低”、“劫富济贫’等倾向,既要善待穷着,又要关爱富者;既要扶弱济贫,又要支持强者;既要尊重人民群众意愿,又要注意帮助人民群众改造某些落后观念;既要让一部分地区发展的快一些,又要把共同富裕的理想融于发展过程之中。如果说树立综合治理理念的关机在于学习理论,那么统筹兼顾的关键在于实践,处理好理论与实践的关系。根据历史的经验,要真正做到统筹兼顾,就必须运用经济手段、行政手段、教育手段、法律手段齐抓共管,然而,法律手段应当更为突出和重视,因为相比之下,法律手段具有更高的权威性、更强的可靠性、更大的普遍性。因此,综合治理、统筹兼顾,必须按客观规律办事,并诉诸民主和法制。

  

   原载《领导理论与实践》2004年第4期。

  

本文责编:limei
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