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郑春燕:转型政府与行政法治

更新时间:2021-09-25 15:03:30
作者: 郑春燕  

   内容提要:四十多年的改革发展史就是一部中国行政法治的变迁史。以政策追踪分析的方法,可将中国行政改革分为四个阶段,相应地,行政法学也经历了四个转型:第一阶段是“精兵简政”改革,是行政法制的初创期,效率价值主导了行政法学研究;第二阶段是“职能转变”改革,在这一阶段,控权理念占据依法行政的核心要义,形塑了以行政行为为支点的行政法学体系;第三阶段是“公共服务”改革,拓展行政活动的形式,在平衡论与控权论的论辩中探索行政法学基础理论的根基;第四阶段进入国家治理改革,补强民主正当性的实质法治路径受到青睐,新行政法学研究提上日程。历史发展的脉络表明公法研究必须深植本国背景。唯有理解当下并预判未来的政府定位,才能经由法释义学方法而发展出契合国情的行政法治。

   关 键 词:行政改革  政府职能  行政法学  法治转型

  

   一、引言:深嵌时代脉络的行政法治

   人类历史发展至今,始终面临着如何维系国家长治久安的治理难题。作为诸多选项中的共识性智慧,法治已经成为多数国家管理者在社会变迁中寻求和谐发展的最佳选择,但各国尊奉的法治理念不尽相同,行政法治的路径亦有差异。

   普通法系的法治称为rule of law,重在规范统治者行为,希冀以独立于统治者的法律来调整国家与社会、国家与公民之间的关系。“英吉利人民受法律治理,惟独受法律治理。一人犯法,此人即被法律惩戒;但除法律之外,再无别物可将此人治罪。”[1]244以法律制约与掣肘统治者的公权力,成为普通法系最为核心的法治精神,进而生发出行政法上至关重要的越权即无效原则。维系这一使命者,尤在于保持自身独立地位的司法系统,法官即为法律的代言人。关于权利的宣言或定义,实则为法院判决确立的准则。具备如此特殊地位的普通法院自当无差别地处理人民之权利诉求,不论是私人争议,还是公法纠纷,无须发展单独的行政法院体系,行政法治的雏形由此得以勾勒。美国虽以成文宪法立国,但秉承了英国的法治精义,将统治者行为视作法治的重要规范对象,并在宪法中明确赋予司法独立于立法与行政的地位,统一处理包括行政争议在内的各类纠纷。

   与英国基于对君权的不信任而发展出法治的路径不同,大陆法系的法治精神起源于理性主义,不论是公元6世纪查士丁尼统治时期的罗马法,还是罗马天主教会的教会法,抑或是之后产生的商法,无不流淌着理性主义的“血液”。这一传统使大陆法系国家相信,通过理性建构的法律,可以将国家内化为人民权益的保障者。而具备这种能力的,正是经人民选举产生的议会,“当法官裁断案件而有欠缺立法条文时,他实质上是在创制法律,这就会有损分权原则”[2]29。两大法系的理念分野由此可见一斑。故而大陆法系的法治常译为rule through law,强调国家“因法而治”,行政法上亦确立了法律创制、法律优先与法律保留三位一体的基本原则,突出立法对行政的绝对优势地位,行政的任务仅在于执行立法。尽管大陆法系国家内部如德、法两国,在具体法律制度的设计上不尽相同,但均推崇理性之光可使法律成为国家为善的保障机制,坚信精细的类型化分工可以提升法治的专业水准,独立于普通法院的行政法院体系由此成为德、法两国的共同选择。

   然而,法治模式并非变动不居的公式,科技的发展、经济的转轨、文化的交融,都会为法治注入新的内涵。行政法治更是随着国家任务的转变而呈现出顺应政府职能变化的动态图像。“政治学已勾勒出主权民族国家的崛起,注意到民族国家功能的变迁:从补缺或‘夜警’国家到司法界与全灵委员会所描述的‘从摇篮到坟墓’的福利国家。”[3]44国家任务的重大调整引发了英国行政法学界对传统以控权为核心的“红灯理论”的反思,促使正当政府行为的“绿灯”理论登上历史舞台。相似的变化也在大西洋彼岸的美国悄然发生。“今天,几乎所有的活动都受制于政府的规制,我们的人身与经济安全、社会福利都依赖于政府规制。”[4]438政府角色的更新导致了美国行政法学的重心从传统的在法定授权范围内控制行政权力的运作,转移到承认议会对行政机关的广泛授权,并试图为此种授权寻找新的民主根基和制约力量。福利的浪潮同样席卷了大陆法系国家,德国、法国纷纷探讨给付行政给法律优先、法律保留原则带来的行政法学挑战,宽松法律保留、重要事项保留等学说逐一出现。“生存照顾”引发的冲击尚未平息,科技进步与全球流动合力产生的风险又为这个时代的所有国家增添了新的预防性任务。“国家通过预防来应对科技发展带来的风险,从而履行其保障安全的任务时,在很大程度上要通过限制自由和给经济生活增加负担等手段。”[5]154风险的不确定性使市场与社会难以按照预先的规则提前防范,此时就需要赋权政府根据情境快速判明方向,临时做出决策,应急采取措施。政府的能动性得到了前所未有的提倡。但与给付行政的相对授益性不同,风险行政常常伴随着干预与负担。是坚守自由和权利,还是青睐秩序和安全,成为当下行政法治的价值取舍难题。

   历史行进的轨迹向我们揭示出行政法治与国家任务之间的内在回应性。借助这一线索,反观我国行政法治的变迁历程,可以更好地理解中国行政法学产生、发展、转型的内在动因。作为洞察国家任务的重要载体,历年中央文件(包括中国共产党中央委员会全体会议公报、国务院政府工作报告等)都会对特定时期的核心任务做出明确的宣告,并据此调整政府的职能定位。以政策追踪分析的方法,可以将改革开放40多年来中国行政经历的改革大致分为四个阶段:第一阶段的“精兵简政”改革(20世纪70年代末到80年代末),主要解决机构臃肿、效率低下问题;第二阶段的“职能转变”改革(1988年到90年代末),是为了适应社会主义市场经济体制的需要;第三阶段开始探索“公共服务”改革(21世纪初到2013年),努力建设服务型政府;第四阶段进入“审批改革”(2013年至今),出台权力清单,下放审批权限,致力于实现国家治理体系与治理能力现代化①。依循上述四个阶段,本文将对比剖析同一时期前后的主要行政法律制度以及行政法学理论的关注热点,尝试揭示政府职能演变与行政法治之间交互作用的机制,以期为理解中国行政法治的特色提供佐证,为预判行政法治的未来增添可能。

   二、“精兵简政”与行政法制的初构

   无论置身何种体系,行政法治的生发都根植于对公权力规范运作的内在需求。高度集权的计划经济体制认同政府“全知全能”的价值预设,难以润泽行政法治的土壤。即便是党的十一届三中全会之后的第一轮机构改革,关注的也主要是精简之后的效率提升。新中国成立初期的政府定位直接决定了当时行政法制与行政法学研究的状态。

   (一)机构改革激发行政组织立法与研究

   作为社会主义国家,新中国成立初期的整体制度架构在很大程度上受到苏联的影响,法律机制亦不例外。在英美法系和大陆法系两大法系之外,存在以苏联为代表的社会主义法系(rule by law),它倡导作为国家上层建筑的法律是统治者的工具,发挥着巩固无产阶级统治的重要作用。“它(法律)是工人阶级意志的体现,是实现无产阶级专政历史任务的工具,其目的在于建立、巩固和发展社会主义的经济基础,促进社会主义革命和社会主义建设,以达到消灭剥削、消灭阶级,实现共产主义的目标。”[6]22社会主义法系的基本理念深刻影响了新中国的法制,尤其是行政法的发展。在实行全面计划经济的年代,各级政府扮演着明晰方向、确定目标、配置资源、调节生产生活的全能角色,规划和安排人们“从出生到坟墓”的所有事务。

   高度集中的权力导致了政府机构不断膨胀,部门职责不清,办事效率低下,严重制约了经济社会的发展。1978年,党的十一届三中全会召开,会议旗帜鲜明地提出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”,并要求“改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”②。作为配套举措,1982年,国务院开始了一轮大规模的机构改革。这次改革的主题是“精兵简政”,意在精减人员和撤并机构。尽管这次改革没有从根本上触动高度集中的计划经济管理体制,但还是较好地控制了机构规模的膨胀,加快了四化干部建设步伐。“通过改革,国务院工作部门(包括部委、直属机构和办事机构)从100个下降到61个,人员编制缩减约25%,领导职数减少67%,取消了领导干部终身制”[7]9,并通过实行机关工作岗位责任制进一步厘清职责。

   机构改革的成效亟须法律制度加以巩固,行政法制迎来了第一次发展的契机。1982年,第五届全国人民代表大会第五次会议讨论通过了《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》,通过了《关于修改〈地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》;1983年第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》《关于修改〈中华人民共和国人民检察院组织法〉的决定》;1987年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《村民委员会组织法》。密集出台的组织法涵盖了主要国家机构和自治组织,落实并细化了1982年《宪法》确立的“人大之下,一府两院”的基本格局和广大农村的自治架构。这些法律强调并突显了这一轮机构改革的核心思想,在机构职责、领导职数、干部任期等方面着墨甚多。尤其是《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》,在1979年刚获通过的情况下,又针对机构改革的精神做了相应修改,其中第三十七条新增一款,明确各级地方人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

   与紧锣密鼓的组织立法相呼应的,是行政组织法学研究的勃兴。1982年,中国法学会正式恢复。其时,《法学研究》已经创刊,《中国法学》《政法论坛》《中外法学》等法学期刊相继问世。为数不多的早期行政法学研究成果,表现出学界对政府机构改革的研究热情,在央地分权、基层政权组织、行政基本定位、首长负责制、奖惩制度等议题上均有发声。在这些早期研究成果中,学者们尝试描绘出一个中央向地方行政区域和民族自治区域放权、政府向企业放权,市、区、街三级分工,居民自治与村民自治齐头并进的政权格局,期待通过政党与政府之间、政府上下级之间、政府与企业之间的职权划分,明晰责任,提升效率③。而避免职责不清、责任不明的最重要的“抓手”,莫过于将过去的以言代法转化为依法办事。

   在此背景下,1982年《宪法》第八十九条第一款第(一)项首次规定,国务院有权根据宪法与法律制定行政法规。正如1981年国务院《政府工作报告》中指出的那样:“在精简机构的同时,要用行政立法明确规定国务院和地方各级政府的各部门的职责权限,以及各个行政机构内部的各个组织和工作人员的职责范围。”④但什么是行政立法,行政立法是否限于行政法规,不论是宪法、法律还是文件,均未给出清晰的界定。1985年,中国法学会行政法学研究会召开成立大会,将行政立法、行政执法作为会议主题。与会学者围绕地方各级权力机关与行政机关是否享有一定范围的行政立法权、行政立法的重点在中央一级还是地方各级、审查和清理行政管理法规等议题,展开了热烈的讨论[8]。尽管对哪些行政机关有权制定、何种规范性文件可以纳入行政立法的范畴未有定论,但通过加强行政立法来巩固和促进经济、政治体制改革成果的初衷,赢得了与会学者的一致认同。此次会议前后,在各主要法学期刊上陆续刊载了探索行政立法内涵、外延、效力等方面的文章,为行政法学法源的后续研究奠定了基础。

上述论文的主题,或来源于中央文件的精神与组织立法的规定,或生发于机构改革的实践,彰显出行政法学在产生之初就与国家任务、政府职能转变密不可分的特征。而这一轮机构改革对部门权责明晰、行政效率提升的追求,也在相关论文的价值追求中留痕,行政管理学关于分工与效率的表述常见于相关论文的具体论证之中。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:浙江大学学报(人文社会科学版), 2021, 51(1): 51-68
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