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乔耀章:探寻政务公开的中国特色

——对优化政府职能及发展直接民主的意义

更新时间:2019-07-12 22:44:33
作者: 乔耀章 (进入专栏)  

  

   作为政治体制和政府行政改革的有机组成部分, 政务公开已经日益成为直接现实的问题被提上日程,引起各级党政领导和广大民众及学术界的普遍关注。政务公开不仅是我国社会主义民主政治建设的需要,同时也是建设社会主义法治国家的需要。 政务公开既是社会主义市场经济建设的基础性要求,也是预防、治理腐败和建设廉洁政府的现实需要,更是我国加入WTO迎接全球经济一体化和新的信息革命、知识革命的迫切需要。政务公开是历史发展的必然要求, 也是当今我国人民的民主愿望,是我国走向民主、法治和现代化的必经之路。 本文仅就政务公开的中国特色,对优化政府职能的要求及对发展直接民主的意义等问题作初步的探究。

  

一、“政务公开”界说与中国特色


   政务,是一个具体的、历史的、阶级的、动态发展的概念。在人类历史上,政务可以说是常有的,它同人类社会与生俱来,并同人类社会共始终的,但是“政务公开”却是不常有的。 这里首先涉及到对“政务”及其“政务公开”的界说问题。 从字面上看“政务”是个名词,一般是指政治事务,“公开”是个动词,一般是将某事某物“亮相”或公诸于众,“政务公开” 是将一个国家的政治事务以及治政、执政、行政、施政活动或行为在法律规定的范围内公诸于众,使之广泛处于人们的关注与监督之下,成为“阳光政务” 然而,从学理层面看,问题在于:什么是政务、政治事务,为什么要政务公开,怎样才能做到政务公开,不同社会历史时代、不同的民族国家的公务公开有什么相似、又有什么不同,等等。 回答这些问题的关键在于对政治、政治事务的解读。

  

   在我国的政治文化传统中,将“政”解释为“正”,所谓“政者,正也”将“政”解释为“众”、“众人之事”,引申为“公众”、“公正”、“公共”之事;将“治”解释为“治理”、“管理”、“执掌”;将“政治”解释为“治理众人之事”,亦可解释为“政务”、“政治事务”。可见政治、政务的一个最显著的特质在于它的“公共性”。 国内外学术界对政治万象有种种界说,我们倾向于将政治理解为:政治是关于人类社会的公共权威及公共权力对全局性的社会公共利益关系的决策和分配的活动。它随着人类社会的产生而产生,随着人类社会的存在而存在,并随着人类社会的发展而发展,随着人类社会的变异而变异。②(P1)但是,政务和政治毕竟不是一个问题,它们之间的区别之一在于政治、政务的公共性与其阶级性的关系问题。同人类原始社会相对应的是人类原始政治、同这种原始社会、原始政治相适应的就是人类原始社会的政务, 它将社会性与政治性原始地统一在一起。这种原始社会的政务是通过原始社会的政治组织形式推行执掌的。但当人类社会进入社会阶级以后,政务的政治性就日益打上阶级性的烙印,以致这种打上了阶级性的政治、政务日益同社会性相分离,直至产生和发明了国家。自从国家产生以后,传统的人们习惯于把政治和国家等同起来或相提并论,政治、政务、政治事务就是国家,就是国家事务或国务。其实不然,原始社会中的政治并没有因阶级、国家产生而完全“阶级化”、“国家化”,原本意义上的政治就演变成“阶级、国家的政治”和“非阶级、国家的政治”,与此相联系,政务、政治事务就有作为阶级、国家的政务、政治事务和作为非阶级、非国家的政治、政治事务。 但由于国家是以公共权力、物质的强制力量作为后盾的,并事实上起着主导作用,以至国家的政务、政治事务往往遮盖着一切,以致使人们常常忘却了作为非阶级、非国家的政治、政治事务的存在。因此,“政务公开”的“政务”一般就专指国家政治事务或简称国务。由此看来,所谓“政务公开”,可以表现在三个层面上。 其一,最广义的政务公开是指作为非国家政治事务和国家政治事务的公开;其二,广义的政务公开就是指国家政治事务的公开;其三,狭义的政务公开是专指作为国家机构重要组成之一的政府行政机构的政治事务公开。这三个层面的政务公开不是孤立存在和进行的。从历史发展的实际进程看,一般是通过政府行政机构的政治事务公开来推动整个国家政治事务的公开。国家政治事务公开与非国家政治事务公开在互动过程中进行,而且政府和国家政治事务的公开程度又往往取决于非国家政治事务的发展以及社会的需要程度及其社会发育成长程度。

  

   从目前我国倡导和推行的政务公开实践看,人们对政务公开的理解和界说是多层次的。以1987年中共十一届三中全会为标志,我国社会政治生活进入新的历史时期,人们的政务公开意识逐渐形成。早在1987 年中共十三大报告中就指出,要提高领导机关的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论。这个时期对政务公开度的认识集中在党政“领导机关”的“重大问题”上。与此同时在一些地方基层行政机关试行公开办事制度、公开办事结果,监督行政机关及其办事人员的“两公开一监督”。这是局部试点,而且在基层,在政府行政管理机关。1996年1月中纪委全会确定要“实行政务公开制度”,县(市)乡镇及行政村,基层站所要实行政务公开制度,凡是可以公开的办事内容、办事程序和结果,特别是与群众利益直接相关的财务等事项都应公开,以便群众监督。1998年中共中央办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。 以此为开端,中央政府有关部门陆续出台了一些与政务公开相关的规定。 2000年,朱镕基总理在《政务公作报告》中指出,要积极推行政务公开,鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督,并发挥舆论监督的作用。目前我国政务公开之“政务”直接源于反腐倡廉之需要,涉及到村务、国务尤指狭义政府的政务、党务等等。其中,村务属于非国家政治的政务,村务公开具有最基础性的“草根政务”的意义。党务严格说来也属于最广义的非国家机构的政治事务,共产党作为执政党的党务公开具有领导性!引导性意义。国家政治事务尤指政府政务公开具有率先垂范意义。由此可见,政务公开中的“政务”是一个“政务体系”,它由多种政务构成,如政党政务、人大立法政务、司法政务、!政府政务、军事外交政务、民族政务、宗教政务、侨务政务、村政务、社区政务、社团政务,等等。如从时间维度看,就有过去的、历史的政务,现实的政务、未来的政务;从空间维度看,就有东、西、南、北、中的区域性、地域性。江苏的、上海的、福建的“政务”;从层级维度看,就有中央和地方各级政府之间的政务亦即府际政务和部际(部门之间)政务;再从领域维度看,就有经济政务、政治政务、文化政务、社会政务,等等。如果所有这些政务都能够适时、适度、有序的(分轻、重、缓、急)公开,那么,就一定会有利于我国政务的统筹、协调、全面、可持续的发展。如果政务公开的原则与要求能够在执政党内部、国家机关、社会团体、公共事业部门和公共服务部门都得到提倡和推行,就会提高我国全社会的治理效率和民主风气。

  

   当然,从我国改革开放的实际出发,政务公开首先和主要的还是政府政务公开。这不仅是由于在国家行政化的现时代,政府是行动中的国家,而且还由于是我国政府的人民性和国家及社会的社会主义定向性决定的。 如前所述,政务是人类社会常有的一种政治现象。而政务公开则是不常有的,即政务公开并没有贯穿于迄今为止的整个人类社会政治生活的历程中。自人类进入阶级国家社会以后,尤其是在奴隶社会和封建专制社会,作为国家的政治事务就被经济上占统治地位的统治阶级的自私自利性所独占所垄断,封建专制统治者以秘密、封闭的政治统治方式来统治社会和民众,致使社会公众没有任何知情权,这是由封建专制统治者与社会大众之间的根本利益的冲突所决定的。世界公民马克思曾经深刻地揭示出这种政治的神秘性与专制统治之间的密切关联性时指出,国家机构的普遍精神是秘密,是奥秘:保守这种奥秘在官僚界内部是靠等级制组织,对于外界则靠那种闭关自守的公共性质,因此,公开国家的精神及国家的意图, 对官僚机构而言就等于出卖它的秘密。 [2](P302)可见,由于受国家的阶级性和社会性“二重属性”所支配,国家政治事务不可避免地内生着闭守性与公共性之间的矛盾。在反对封建专制主义神秘政治的斗争中,孟德斯鸠、卢梭等资产阶级启蒙思想家率先喊出政务公开的口号。资产阶级启蒙思想家提出知情权理念并逐步发展成为一种公民权利,并用法律制度的形式将其固定下来。 如,据有关史料记载,1766年瑞典就制定了世界上最早的有关行政情报公开的法律《出版自由法》, 其中规定市民可以自由地获得行政文书。1789年,法国《人权宣言》第15条指出:社会有权要求全体公务员报告其工作。宣言还提到公民有权利向公务员索取行政文书。这表明社会公众有权利知道国家公务人员公开他们所从事的政务活动。大约190年以后,法国于1978年制度,1980年实施《行政文书公开法》。美国开国元勋们,如托马斯.杰佛逊等人也力主政务公开,让人民知道政府工作情况。他在1787年1月16日从巴黎写给美国友人的信中就说:我们政府的基础源于民意,因此首先应该做的就是要使民意正确。为免使人民失误,有必要通过新闻,向人民提供有关政府活动的充分情报, 进一步则要研究把新闻广泛地传递到全体人民中去。美国1966年制订《情报自由法》、1976年又通过实施《阳光下的政府法》,1981年芬兰颁布了《文件公开法》1981年日本发布了《情报权利宣言》。这些例举说明,政务公开是资产阶级反对封建专制政治统治,要求自由与民主的产物,是资本主义代议制条件下的必然要求,是资产阶级人民主权理论的必然结果,也是近现民主政治的题中应有之义,其实质是以一种公民权利的形式通过法律的明确确认并使之规范化、制度化,从而成为政府实现公民权、保障公民权而必须作为的一项义务。对此,我们应当从我国国情出发,批判地学习和借鉴西方发达资本主义国家几百年来推行政务公开的历史经验和有益成果,积极推行具有中国特色的政务公开。一方面,我国仍有封建专制主义传统的深刻影响,又缺乏近现代以来资产阶级的民主法制传统,政务公开不能在“空地上白手起家”;另一方面,我国又以坚持社会主义方向和道路为基本原则,现在仍将长期处在社会主义初级阶段,我们既不能照搬西方国家政务公开现成的内容与形式,又不能在短时期内构建和推行比较理想的政务公开模式。我国的政务公开,一切都在实践中。总的说来!我国的政务公开还处在起步阶段,中国政务公开的特点正在探索性的实践中开始逐渐形成。至于政务公开的中国特色具体表现在哪些方面,还有赖于政务公开的理论工作者和实践工作者共同努力去总结、去升华。有一点可以确认的是,政务公开程度同政府职能的优化程度成正相关关系。

  

二,政务公开与优化政府职能


关于政务公开与优化政府职能的关系问题还很少有人明确提出并给予较有说服力的论证,我以为原因之一,可能在于我们对政务公开的界说还没有达成共识或认同。2000年10月24日-25日,中国行政管理学会和天津市行政管理学会联合举办“全国政务公开理论与实践”大型研讨会,会后,胡仙芝博士写了篇很好的综述,认为针对我国目前行政管理权能比较分散,政党、社团等公共组织都具有“泛行政化”的倾向和特点及非政府化的趋势,不宜将政务公开局限在政府机关,并认为要全面深化政务公开应做到7个结合,沿着7个方向努力:即要与防治腐败相结合,保证政府行政的廉洁化;要与民心工程相结合,实现干群关系的协调化;要与民主建设相结合,实现政治参与的大众化;要与规范行政相结合,实现政务公开的制度化;要与依法行政相结合,(点击此处阅读下一页)

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