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吕同舟:中国政府职责体系三谈

更新时间:2018-02-20 16:36:09
作者: 吕同舟  

  

   笔者聚焦“政府职责体系”这一核心概念,从理性认识、问题面向以及核心策略三个维度展开论述。具体地看,首先,有必要厘清改革的重要前提、战略定位以及基本内容;其次,可以从“政府要对谁负责”、 “政府要负责什么”以及“政府要如何负责”三个问题切入思考;最后,在构建政府职责体系的过程中,核心策略应当在于实现“确权”。

  

关于构建政府纵向职责体系的三个基本认识

  

   关于政府纵向职责体系的理论和有关构建政府纵向职责体系对策的研究,作为跨学科、多领域的综合性课题,就其最终目的而言,是希望突破“职责同构”对政府发展的阻滞,以期推动政府职能的切实转变,推进行政体制改革的有效深化,促进有中国特色的社会主义政治发展和政府发展。鉴于改革的复杂性和特殊性,有必要首先强化理论认知,厘清改革的重要前提、战略定位以及基本内容,以便为深化改革提供可能的借鉴。

  

   第一,构建政府纵向职责体系的重要前提:以近乎自发方式形成的结构。

  

   一直以来,我国纵向各级政府在职责配置、机构设置上保持着较高的一致性。追溯历史可以发现,在新中国成立之初,之所以会形成这样一种“横平竖直”、“方方正正”的结构,实际上“源自计划经济体制下中央一方面集中掌握社会发展资源、一方面又要求以促进地方自主发展来限制中央部门集权”[1]的考虑。客观地说,这一模式确实发挥了极大作用,特别体现在能够在短时间内动员大量资源集中于重点项目建设上。但是,需要注意的是,植根于特定历史环境中的政府纵向职责体系,却并未与市场化、分权化改革导致的外在环境的变迁相适应。这一不协调直接可能导致政府履责不到位、行政效能降低、公信力下降乃至体制僵化等一系列问题。

  

   结合我国政府发展的实际看,这种“浑然一体”的结构性特征,恰恰是政府职能转变迟迟未能取得突破性进展的“根子”。在这个意义上,可以认为,当前我国政府纵向职责体系看似清晰有序、划分明确,但却是建立在一种错误的逻辑甚至没有逻辑的基础上、以一种近乎自发的方式形成的。这一“基本面”的认识与判断,是未来推进政府纵向职责体系构建以及各项相关体制改革的前提和基础。

  

   第二,构建政府纵向职责体系的战略定位:国家治理现代化的重要一环。

  

   作为全面深化改革的总体目标,推进国家治理现代化是新时期切实推进社会主义建设和有效实现治国理政的战略部署。在这个意义上,构建政府纵向职责体系的相关工作也应当纳入到这个过程中来。换言之,从战略定位的角度看,构建政府纵向职责体系是国家治理现代化的重要一环。

  

   一方面,职责体系是国家治理体系当中的一项制度供给。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[2]作为一项宏大叙事,国家治理涵盖着现代国家建设的方方面面,职责体系自不例外,并且作为其中一项重要的制度供给,在提升治理绩效中扮演着关键角色。另一方面,职责体系的运行过程直接涉及多元主体间互动,有助于调整、重塑多元主体间关系,而这恰恰是国家治理现代化的内在要求。正因如此,未来有必要在推进国家治理现代化的统领下,将构建政府纵向职责体系、行政区划调整、社会管理体制创新、经济体制改革等多项任务进行通盘考虑和统合推进。

  

   第三,构建政府纵向职责体系的基本内容:一个多维度统合推进的过程。

  

   构建政府纵向职责体系的过程,自然不会是“一蹴而就”的,这既源于这项工作本身涉及异常复杂的各种要素,也源于当前我国正处于历史转型期这一事实——政治、经济、社会、文化各方面要素都在发生巨大变化,区域发展的不均衡也比较显著,从而导致职责体系所依托的外部环境异常复杂。因此,构建政府纵向职责体系应当是一个分阶段、有重点,多维度逐步、逐项推开、统合推进的过程。具体地看,至少应当关注以下几项任务:

  

   首先,合理确权。确权意味着跳出集权或分权的改革思路,弄清楚一项权限应当归属于哪一级或哪几级政府,然后以制度化的方式将这项权力划归该级或该几级政府。这是推动职责体系走向规范化和制度化的关键。进一步说,合理确权意味着依托于纵向府际职责明确、清晰的划分,以职定权,进而塑造一种制度化的纵向权力配置格局;与此同时,合理确权也有助于改变行政机关主要地“对上负责”的局面,使得各级政府在履行职责的过程中免受上级政府的不恰当干预,从而可以将组织行为定位在服务对象——即“公民”那里。借助这项工作,政府职责的纵向配置在制度层面得到了保障,政府的履责效果也得到了有效提高。

  

   其次,合理调整财政支出结构。财政支出反映着政府履责的能力,其结构的变化也反映出职能转变的趋势。新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国财政支出结构大致沿着不断优化的路径推进,但结合当前政府发展的紧迫性和构建纵向职责体系的需要来看,进一步调整、优化财政支出结构仍然很有必要。具体地说,一方面应当持续推进职能优化,调整各项支出在总体结构中的比重,进一步强化公共服务支出,打造公共财政;另一方面应当持续推进府际优化,强调基本公共物品的优先保障,进一步规范转移支付,实现地区间的均衡发展和基本公共服务的均等化。

  

   最后,将多元主体有效纳入政府履责过程。政府纵向职责体系的建构与运行从来不是政府单一主体的“事儿”,而是关系着政府、市场、企业、社会、公民等多元主体的综合体。在政府纵向职责体系的场域中考察,当前我国政府与政府关系失衡、政府与市场关系失和、政府与企业关系失序、政府与社会关系失调、政府与公民关系失常等问题还在一定程度上存在;未来,应当将重点放到政府与政府间的责任重理、政府与市场间的责任重构、政府与企业间的责任重释、政府与社会间的责任重建、政府与公民间的责任重塑上,借助多元主体互动打造良性运行的治理网络,从而有力地保障和推动纵向职责体系的构建与运行。

  

   总而言之,构建政府纵向职责体系应当是未来一段时间内我国面临的重大政治任务,这一任务的完成情况将在很大程度上影响行政体制改革乃至现代化建设的进程。未来,应当在继续深化理论认识的基础上,分阶段、有重点地推进改革,逐步构建起一个恰适、顺畅、分工明确并契合中国实际的政府纵向职责体系。

  

   ——原文刊于《中国社会科学报》2016-08-31

  

构建政府纵向职责体系的三个问题性视角

  

   从2007年党的十七大报告中首次提出“健全政府职责体系,完善公共服务体系”算起,至今已有十年时间。客观地说,虽然诸多领域体制改革均取得了相当显著的成就,但关于政府纵向职责体系的研究和实践仍有待进一步深化。这既源于这项工作本身涉及异常复杂的各项要素,也源于当前我国正处于历史转型期这一事实——政治、经济、社会、文化各方面要素都在发生巨大变化,导致外部形势异常严峻。正因如此,关于政府纵向职责体系的构建,并非单纯的职能转变或机构调整问题,而是关涉着一系列内外部要素的问题域。为了更清晰地厘清政府纵向职责体系的逻辑理路和构建路径,有必要转换改革思路、跳出“职责”窠臼,立足问题视角进行观察,从而为深化理论认识、推进改革实践提供可能的帮助。具体地看,至少可以从以下三个问题入手:

  

   第一,“政府要对谁负责?”

  

   “政府要对公民负责”,这似乎是一个不证自明的命题。但如果从权力配置的角度看,地方政府的权力来源有二:一是作为地方国家权力机关的执行机关,通过地方国家权力机关获得外部授权,二是作为本区域的行政机关,直接或间接地通过上级行政机关从中央政府得到内部授权。后者是主要途径这一事实,使得下级政府在行政实践中更倾向于“向上级负责”,也导致其在职责配置、机构设置方面更倾向于“复制”上级政府。在这个意义上,权力配置方式与当前政府间纵向关系以及职责履行之间,产生了紧密的逻辑联系,自然也就成为下一步推进职责体系构建需要应对的关键问题之一。

  

   新中国成立以来我国的改革实践无疑也验证了这一点。以往颇受诟病的集分式改革,均是在地方政府以内部授权为主要权力来源方式的基础上推进的,其症结在于权力配置方式表现出极强的非制度化——某种意义上,权力的集分成为了中央有效控制地方的“武器”。

  

   沿着这一逻辑,在未来推进政府纵向职责体系构建的过程中,应当从权力配置方式改革入手,跳出集权或分权的简单争论,以合理确权为原则,推进内部授权规范化、外部授权扩大化,从而切实实现权力配置的制度化。

  

   第二,“政府要负责什么?”

  

   “政府要负责什么”指向具体的政策执行。在这一过程当中,财政支出结构是关键要素之一。财政支出结构是作为财政支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总和,本质上体现为财政职能和政策执行的状态。简单地说就是,政府的职责配置直接影响着财政支出的结构和规模,而财政支出的结构和规模也反映出政府的履责状态。基于这一逻辑,关于财政支出结构的时间序列分析,往往能够揭示政府职能转变的历程。这一点也可以从新中国成立以来政府职能转变与财政支出结构变迁的相互映射上得到验证。

  

在计划经济时代,政府在资源配置中发挥着决定性作用,形成了以重工业为优先、“无所不包、无所不管”的职能结构;相应地,财政支出一方面覆盖着社会经济的方方面面,另一方面重点落在固定资产投资领域,相应地在科教文卫领域比重较低。改革开放以后,我国财政支出结构出现两大变化:一是总体规模呈现上升趋势,二是经济建设、工业发展和基础设施领域的财政比重逐渐减少,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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