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胡晓进:美国宪法的试验期

更新时间:2016-05-18 23:22:27
作者: 胡晓进  

导言

   约翰•亚当斯说:“我们的豪言壮语太多,而相应的行动太少。”美国的制宪过程远不是费城制宪时期的灵光乍现。英国殖民者踏上美洲大陆伊始,一场史无前例的政治与社会生活实验就已经开始了。

   这是一篇胡晓进老师讲授《美国宪政史》的教学心得。今日就与大家一同回顾从佛吉尼亚公司艰难起步至1787年宪法诞生这一段“制宪”岁月。

   本文选自《政治与法律评论》(第五辑)。

  

殖民地时期的试验

   实际上,从英国殖民者踏上美洲的那一刻起,他们就开启了一场史无前例的政治与社会生活试验。从最初弗吉尼亚公司的艰难起步,到神话般的“普利茅斯联合协定”(五月花号公约),再到威廉•佩恩的“神圣试验”,整个17世纪,北美大西洋沿岸最初的几个殖民地都在摸索适合各自情势的管理制度,制定了以特许状为基础的基本法。其中包括1637年的“普罗维登斯协定”、1639年的“康涅狄格基本法”、1641年底马萨诸塞的“自由典则”、17世纪末宾夕法尼亚制定的几部政府框架文件。这些宪章性文件,成为后来各殖民地宪法和“权利法案”的先声。此外,在约翰•洛克的协助之下,卡罗来纳殖民地的领主也制定了基本法,希望确立宗教宽容的混合政体,虽然未能成功,但同样是弥足珍贵的试验之举。

   进入18世纪后,经过英国“光荣革命”的冲击,有些殖民地制定了新的根本性法律,比如1701年的宾夕法尼亚《权利宪章》,赋予殖民地议会更大的权力,开启新一轮的政治试验。

   除了各殖民地内部的改革、试验外,18世纪的北美殖民地还面临着前所未有的新试验:如何联合起来,提供共同防务,对付外来威胁。1754年夏,为了联合起来应对法国和印第安人的威胁,在英国政府官员的指示下,北方的几个殖民地派代表在纽约奥尔巴尼集会,制定了殖民地联盟方案(The Albany Plan of Union)。方案计划成立殖民地联合政府,由英王任命的大统领(President-General)和各殖民地代表选举的大议会(Grand Council)共同管理;大议会的所有立法都必须得到大统领的赞同,由大统领负责实施;在大议会的建议之下,大统领可以跟印第安部落签订条约、宣战或媾和,购买印第安人土地、建立新的定居点,等等;联合政府可以召集水陆军队,守卫要塞、海岸与湖泊,有权征收进口税与公平的内部税,为了明确的目的而发行货币;所有的政府和军队官员,都由大统领任命,但需获得大会议认可。这份联盟方案甚至还规定了各殖民地在大议会中的议席数量、大统领的继任方式。

   但是,当时的多数殖民地担心联盟权力过大,损害自身的权利与自主性,并不赞同这种方案;而英国方面也只是希望殖民地联合起来共同对外,对于统一管理众多不同殖民地,也无迫切要求。因此,奥尔巴尼计划最后无疾而终。

   奥尔巴尼计划虽然流产,但并未被人完全遗忘。在1774年召开的第一次大陆会议上,宾夕法尼亚代表约瑟夫•加洛维(Joseph Galloway)曾提出类似方案,希望缓和殖民地与宗主国的关系,可惜为时已晚,两者之间的不信任日趋加深,多数代表并不认可由英王任命大统领来管理殖民地。

   1776年,殖民地与宗主国最终走向决裂,大陆会议着手制定新的联盟条例,而独立后的各邦则纷纷制定新宪法,尝试着在没有总督控制的情况下进行自我管理。从1776独立到1787年费城制宪,大约有十一个州(邦)制定了新宪法,这些州宪法,成败参半,为1787年美国提供了丰富的经验教训。因此,这段时间可以称得上是美国宪法的试验期。1787年宪法的成功,与这段时间的试错密不可分。

  

约翰•亚当斯的构想

   在美国宪法的试验期,有个人的贡献尤为突出,他就是约翰•亚当斯。亚当斯是马萨诸塞著名律师,博览群书,讲话简明扼要,常常一语中的。在第一次大陆会议上,他就极力主张各殖民地联合起来,做好准备,共同抵制英国的不公正政策。与此同时,他与马萨诸塞州的保王党人展开论战,从英国宪法与传统入手,证明英国议会无权管理殖民地内部事务,殖民地和英国本土同属英王治下的平等政治主体。

   可以说,在殖民地宣布独立之前,亚当斯的独立主张已经呼之欲出。所以,1776年初,当托马斯•潘恩匿名发表独立檄文《常识》时,很多人都猜测这是亚当斯先生的杰作。的确,在对待英国政府及其政体的态度上,《常识》确实很接近亚当斯的一贯作风。但是,潘恩对独立战争前景的过分乐观,却让亚当斯深感忧虑;尤其让亚当斯不能认同的是潘恩所勾勒出的新政府框架:建立一院制议会统治的政府。

   亚当斯一贯主张议会应该由两院组成,以平衡单一代表大会的权力。1775年11月,在给另一位大陆会议代表理查德•亨利•李的信中,亚当斯就曾简单描述过自己的心目中的政府架构:政府由立法、执法、司法分支组成,以制约暴政、保障自由;在民选下院(house of commons)的基础上,选举产生参事会(council);两者联合选举一位总督(governor);由下院、参事会和总督共同负责制定、执行法律。

   在《常识》的鼓舞之下,好几个殖民地都加快了独立、制宪的进程,但对于独立后的最优政府形式,尚无一定预期。为此,有几个殖民地派往大陆会议的代表不约而同地向亚当斯请教,亚当斯也一一回复。最后,在弗吉尼亚代表理查德•亨利•李的建议之下,亚当斯同意将自己的建议付梓,以书信的形式出版了名为《政府构想》(Thoughts on Government)的小册子。

   在这份二十多页的小册子里,亚当斯首先申明了建立政府的目的在于谋求全社会的福祉,在于让最多数的人获得最大程度的幸福,这是古今一致、人类同求的目标。很多政治思想家已经证明,唯有共和政府,才能实现此目的;因为共和政府推行法治,是法律之国(empire of laws)。那么,应该如何组建共和政府呢?亚当斯认为关键在于选举代表制议会,而且唯有两院制议会,才能担此重任。因为单一的代表大会拥有个人的所有缺点与恶习,容易为偏见、激情与轻率所左右;单一的代表大会可能会贪得无厌,毫无顾忌第减轻自己的责任;单一的代表大会也可能会野心勃勃地让自己永久连任下去。此外,单一的代表大会人数庞大,行动迟缓,缺乏足够的立法技艺,而且容易制定自私自利的武断之法,最终会导向专制。

   《政府构想》出版后,亚当斯曾将其寄送给好几个朋友,征求他们的看法,得到了他们的一致肯定。在1776年到1787年间制定的十一部州(邦)宪法中,有九部采用的是两院制,只有1776年的宾夕法尼亚宪法与1777年的佐治亚宪法坚持一院制。但是存续的时间都不长,1787年联邦宪法制定后,两州相继重新制宪,恢复两院制。

  

独立后的宪法试验

   1776年9月通过的宾夕法尼亚宪法,是美国早期宪政民主的一次大胆试验。由于宾夕法尼亚的历史传统与内部斗争,1776年宪法建立了一院制的共和政府(commonwealth),每年改选一次,连任不得超过两次;所有自由男性,只要在当地住满一年,都拥有选举权。民选的议会拥有最高立法权,而执行权则由十二人的最高执行委员会(Supreme Executive Council)掌握,可推选一人出任执行委员会主席(President)。最高法院法官任期七年,若行为不端,可由议会免职。

   1776年的宾夕法尼亚宪法,确立了以一院制议会为中心,建立在充分选举基础之上的共和政体;强调分权,但是制衡不足,偏向民主,而缺乏混合。这是殖民地独立之后最具典型意义的一次制宪试验,几乎是潘恩《常识》中政府框架的“翻版”,完全不同于亚当斯坚持的两院制政府。、

   1777年,独立后的佐治亚也制定了宾夕法尼亚式的一院制宪法,以每年选举产生的议会为权力中心,由执行委员会(Executive Council)协助总督(governor)管理本州(邦)。与1776年宾夕法尼亚宪法一样,佐治亚的这部宪法实施后,也是争议不断。每年都要选举产生新的议会,法律、政策毫无连续性、稳定性;总督缺乏必要的执行权与否决权,根本无法推行自己的执政理想。而且,当时正处独立战争的动荡时期,需要决策连贯、调动有力的政府,来支持大陆会议(邦联国会)的军事行动。但是宾夕法尼亚与佐治亚两州(邦)政府显然无法做到,加上内部纷争不断,这两部宪法生效之后,就成为州内外批评的对象。1789-1790年,两州相继制定新宪法。

   从现在来看,1776-1777年间宾夕法尼亚与佐治亚的宪法试验,毫无疑问是失败了。但是,这样的尝试,却并非毫无意义。至少证明一院制行不通,完全以议会为中心,无法保证政府的能力与效率;一切都由民众选举决定,不一定能选出最有德行与才能的管理者。

   此外,从宪法文本结构上看,1776年宾夕法尼亚宪法还延续了三个月前弗吉尼亚宪法的做法,将“住民权利宣言”单列出来,置于政府架构条文之前,视为宪法的一部分。1776年弗吉尼亚宪法中的“权利法案”,宣告所有人天性平等而独立,拥有生命、自由、财产、追求幸福与安全的权利;政府的目的在于谋求共同福利,保障公共安全;为此,政府的立法、执行、司法等权力,应该分别授予不同的部门。

   在起草《独立宣言》时,弗吉尼亚人托马斯•杰斐逊显然参考了刚刚通过的本州(邦)“权利法案”,只不过语言更加简练、优雅、流畅。1776年的弗吉尼亚宪法还历数英王乔治三世的种种“暴行”,包括强行实施不公正的立法、解散殖民地议会、切断殖民地对外贸易、不经殖民地同意便征税、剥夺殖民地人民享受陪审团审判的权利,等等。不到一个月之后,这些内容几乎都出现在《独立宣言》中。1776年的弗吉尼亚宪法,可谓《独立宣言》的先声。

   在美国宪法试验期,1776年弗吉尼亚宪法和《独立宣言》之后的各州宪法,基本上都由两部分组成:“权利法案”与政府组织框架。其中,“权利法案”申明个人基本权利,政府组织框架则划分政府各分支权力,规定相应选举程序。而在独立之前,各殖民地宪章,大体上是以总督为权力中心,没有专门的“权利法案”。最能体现独立前后宪法结构变化的,莫过于这一时期新罕布什尔州的两部宪法。

1776年1月,新罕布什尔曾制定过一个非常简短的宪法,以填补总督和参事会部分成员离开后留下的权力真空。这部匆忙通过的宪法,沿袭了一院制议会传统,当然也没有单独的“权利法案”,只不过将原来总督和参事会拥有的权力,部分转移到议会。当时,《常识》尚未公开出版,英属美洲殖民地独立前景未明,在去向未定的情况下,新罕布什尔的这部宪法,显然只是一时权宜之举。殖民地独立之后,在《独立宣言》与其他州宪法的影响之下,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治与法律评论》, 2015(1)
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