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支振锋 王博闻:美国涉港立法及其制裁的合宪性问题

更新时间:2022-07-13 16:58:38
作者: 支振锋   王博闻  

   摘要:美国涉港立法及其制裁不仅不具有正当性,而且在美国宪法上存在合宪性问题。从2019年“香港人权与民主法”到2020年“香港自治法”,美国对香港事务的干预加剧、制裁渐强。根据美国宪法和国内法,受制裁主体可以通过三种方式寻求救济:向外国资产控制办公室提起行政复议;根据行政程序法提起司法审查;根据美国宪法提起宪法审查。尽管这些救济手段实际效果有限,但由于美国涉港立法有关条款可能侵犯其总统外交权,涉港制裁可能违反其宪法第五修正案的正当程序条款,相应受制裁主体仍可在美国对涉港立法和制裁的合宪性进行挑战。这种挑战并不意味着对美国涉港立法和制裁合法性的承认。

  

   关键词:美国制裁;涉港立法;美国宪法;合宪性

  

  

  

   一、问题的提出

  

  

  

   2021年9月24日,中国外交部发布《美国干预香港事务、支持反中乱港势力事实清单》,向国际社会揭露了美国通过非法炮制涉港法案、悍然实施制裁等形式干预香港事务,遏制中国发展的确凿事实。1992年“香港政策法”(United States-Hong Kong Policy Act of 1992)、2019年“香港人权与民主法”(Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019)、2020年“香港自治法”(Hong Kong Autonomy Act of 2020)这三部法律,是美国干涉香港事务、实施制裁措施主要的所谓“法律依据”。这些在条款内容上以“民主”“人权”“自治”为名、在立法程序上由美国国会通过并由总统签署的法律是对纯属中国内政的香港事务的粗暴干预,严重违反了国际法和国际关系基本准则,本质上不具有正当性。

  

   从根本上说,无论涉港立法及其制裁是否符合美国宪法,都是美国对我国内政的肆意干涉、对我国国家主权和尊严的粗暴侵犯。美国所谓涉港立法只是其国内法的一部分,不能对我国的相关机构、组织、个人产生法律效力。但是,这并不妨碍我们从形式合法性角度,基于美国国内的宪制与法理,为中国相关被制裁的实体和个人运用美国法域外适用规则寻求权益救济的可能途径。

  

   探讨美国涉港立法和制裁是否合宪,就是一个较好的切入点。但这一重要理论与实践问题,目前尚未得到充分讨论与回应。一方面,国内学者对美国单方制裁缺乏从宪法、行政法、司法实践等角度的精细研究,因而对涉港立法和制裁在美国法上的合法性讨论不足。有的研究仅对美国单方制裁的法律体系进行了描述,整理了国会立法、行政机构的实施条例以及司法判例几种可能提供救济的渠道,但并未实质地讨论相关法律体系及制裁措施的合法性问题。有的研究分析合法性问题较为粗疏,在未对司法判例进行考察的前提下,仅以制裁措施对应的法案不符合立法审慎规定、总统发起制裁违反其宪法上的忠实义务为由,认为单方制裁在美国法上不合法、立论不够扎实。另一方面,欧洲学者已从美国国内法上挑战制裁的合法性和合宪性进行研究,但是由于以律师执业实践为中心,这些研究未能深入探讨其合宪性问题,实质上承认了美国涉港立法和制裁的合宪性,仅基于实践层面对其既往相关判例进行粗浅梳理,就认为由于美国法院对诸如外国资产控制办公室(OFAC)等政府机构的决策采取了高度谦抑的态度,极难通过司法审查将制裁措施认定为非法。

  

   在现有研究的基础上,本文基于美国自身的宪制理论,针对美国涉港立法内容及其制裁实践,通过研究美国既往相关司法判例,论证美国涉港立法及其制裁存在的合宪性问题,提出在美国挑战其所谓涉港制裁、维护我国权益的条件和路径。下文首先分析美国涉港立法的演进特征、实施及动力,其次论述在美国挑战涉港制裁的可能方式、主张及难度,进而基于条款内容、实践判例、理论学说揭示涉港法案及制裁存在的合宪性问题,最后得出本文的结论。

  

   必须明确的是,受制裁主体寻求美国法律救济的行为只是该受制裁的实体和个人的私人行为,而非国家行为,不能被视为我国对美国所谓涉港立法的承认。涉港制裁中受制裁的中国相关实体和个人利用美国宪法和法律寻求救济,可被视为他们积极、主动、自发地反制裁、反干涉、反“长臂管辖”的斗争形式,符合当前运用法治手段开展国际斗争,维护国家主权、安全、发展利益的要求。

  

  

  

   二、干预的加剧:美国涉港立法的特征、实施及动力

  

  

  

   从“香港政策法”到“香港人权与民主法”再到“香港自治法”,美国涉港立法及其制裁在干预香港事务的范围和力度上愈演愈烈。

  

   (一)立法内容的演变与特征

  

   1992年“香港政策法”在美国国内法上奠定了国会、总统和政府对香港政策的基本框架以及干预香港事务的所谓“法律依据”。“香港政策法”的实质内容可归纳为三个部分。其一,确认美国在1997年香港回归后继续与之保持原有经济、贸易、金融、货币、航空、航运、通信、旅游、文化、体育方面的关系,以保障美国在港利益不受影响。其二,确认香港在美国国内法下的法律地位将保持不变,但美国总统可以根据该法第202条发布行政命令暂停适用有关香港法律。国会在条文中较多使用“寻求”(seek to)、“力求”(make every effort)、“应当”(should)等仅仅表示建议和推荐态度的词语,实际上给总统及行政机构实施法律留下了一定裁量空间。其三,该法最具实效的机制是要求国务卿在1993年、1995年、1997年、1998年、1999年、2000年向国会提交涉港报告,报告内容除包括《中华人民共和国和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》(以下简称《中英联合声明》)在香港实施的程度外,还包括美国和香港关系的状况、香港回归后任何影响美国利益的变化以及香港政治状况等。

  

   2019年“香港人权与民主法”通过重构报告机制、引入认证机制、建立制裁机制等方式加深美国对香港事务的干预力度。“香港人权与民主法”在整体上重申了“香港政策法”的原则与目标,强调香港“人权与民主”问题与美国在香港的利益直接相关;进而将此问题“国际化”,利用签证、引渡等政策袒护、纵容反中乱港分子以支持所谓香港“民主和人权”。该法不仅扩展了美国干预香港事务的范围,而且加强了干预力度。其一,重构报告机制。该法要求美国商务部每年均应向国会提交有关香港事务的年度报告,报告内容甚至包括评估中国是否利用香港的特殊地位从香港进口物品以规避美国的出口管制法律,以及来自美国的出口是否被“用于开发大规模监控和预测性警务系统”。其二,引入认证机制。该法要求美国国务卿每年认证香港“自治”程度是否值得保留其特殊经济地位,并且根据评估结果决定是否“给予”香港特别待遇。该种所谓的认证不仅应当考虑集会、言论、表达、新闻自由以及司法独立的情况,还要求评估香港“自治”是否由于中央政府行为而受到侵蚀,以及香港履行其国际义务的能力。其三,建立制裁机制。该法要求查明并对“破坏香港基本自由与自治负有责任者”予以制裁。

  

   2020年“香港自治法”进一步细化和强化了“香港人权与民主法”的制裁机制。作为“回应”我国《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》的美国国内法,“香港自治法”意图重点对所谓实质性地推动(materially contribute to)中国未按《中英联合声明》或《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)履行义务的外国主体实施制裁。从制裁影响范围上来看,该法不仅直接影响被认定的外国个人和金融机构,而且还间接影响到与目标主体进行交易的美国公民和金融机构。

  

   (二)制裁机制的设计与实施

  

   美国涉港立法对制裁机制的规定极为严厉,包括认定(identification)和制裁(sanction)两个环节。在“香港人权与民主法”中,美国总统认定应当受制裁主体之后,将根据美国“国际紧急经济权力法”(International Emergency Economic Powers Act,IEEPA)实施冻结资产,剥夺签证、入境或假释的资格以及相关处罚。有研究指出,“全球马格尼茨基人权问责法”仅规定总统“可以”对任何国家的人权犯罪者进行制裁,但“香港人权与民主法”规定总统具有“应当对其进行制裁”的义务,即要求总统积极认定并实施制裁,明显更加严厉。

  

   “香港自治法”延续了“香港人权与民主法”建立的制裁机制,第5、6、7条进行了细化规定以认定为中国未履行《中英联合声明》或《香港基本法》所规定的义务提供实质性协助的外国人及外国金融机构,并对其实施制裁。有律师评论认为,根据“香港自治法”实施的制裁相当于将该等主体全面排除在美国金融市场和美元体系之外,即使是在实施任何制裁之前,报告中的初步认定也会对目标个人和机构产生重大影响。

  

   经“香港自治法”强化的涉港制裁机制已经实施,但其影响尚需观察。2020年10月14日,美国国务院根据“香港自治法”的要求,向美国国会提交首份涉港报告,该报告将我国中央政府和香港特区政府10名官员列为所谓破坏香港自治人员,并启动了60日金融机构制裁倒计时。2021年3月16日,美国国务院更新“香港自治法”报告,以我国《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》和实施《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》等为由,宣布更新涉港制裁人员名单和追加金融制裁措施。此次制裁人员共计24人,除前述10名官员外,新增14位全国人大常委会副委员长。值得指出的是,制裁影响的范围和深度有待进一步观察—即便是西方评论者也认为此类严厉制裁缺乏有效性,无法实现政策目标。

  

   以上三部美国涉港立法及其制裁严重违反国际法和国际关系基本准则,明显存在合法性问题。现有研究强调美国前述立法肆无忌惮地干涉香港事务和中国内政,无视《中华人民共和国宪法》和《香港基本法》,危害中国国家主权、安全、发展利益,在政治上是非正当的。对美国次级制裁的非法性,欧洲和我国国际法学者具有共识,认为该等制裁属于利用其国内法上的公权力对跨国商业交易进行干涉,不仅违反《联合国宪章》第2条规定的主权平等和不干涉内政原则、WTO法律规则等协定国际法,而且违反有关管辖权、对抗措施(counter measures)的国际习惯法。

  

针对涉港立法及其制裁在国际法上的合法性,现有研究已经有所质疑。虽然美国有研究试图从具体规则的角度进行证成,认为鉴于涉港制裁有限的范围、特别的指定、实效性和合比例性(limited  scope, special designation,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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