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邓峰:国企改革的理论困局和道路展望

更新时间:2015-12-08 19:44:27
作者: 邓峰  

   国企改革在停滞了许久之后,中共中央、国务院终于在2015年陆续颁布了一系列文件,包括:《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》。

   短时间内如此密集地出台政策,在描绘改革规划图的同时,也凸显出问题的重要性和复杂性。

   解剖国企改革方案

   按照惯例,从文件作为政策的载体,进而到具体的执行部门组建,以及必不可少的法律制度变化,中间还需要很多的步骤。

   回顾一下十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(下称《市场经济决定》)就可看出,尽管这一文件是今天中国市场经济的源泉之一,但其中的许多政策和实际结果之间的差距还是明显的。

   将《市场经济决定》中的部分内容与实际情况进行简单对比,即可发现理想和现实之间的距离。

   比如,关于产权改造,《市场经济决定》提出,“上市的股份有限公司,只能是少数,必须经过严格审定。国有股权在公司中占有多少份额比较合适,可按不同产业和股权分散程度区别处理。……实行公司制不是简单更换名称,也不是单纯为了筹集资金,而要着重于转换机制。要通过试点,逐步推行,绝不能搞形式主义,一哄而起。要防止把不具备条件的企业硬行改为公司。现有公司要按规范的要求加以整顿”。

   再比如,关于内部治理,《市场经济决定》提出,“工会与职工代表大会要组织职工参加企业的民主管理,维护职工的合法权益。要加强职工队伍建设,造就企业家队伍。形成企业内部权责分明、团结合作、相互制约的机制,调动各方面的积极性”。

   还有,“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则,积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径……严禁将国有资产低价折股,低价出售,甚至无偿分给个人。要健全制度,从各方面堵塞漏洞,确保国有资产及其权益不受侵犯”,“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件,对各类企业一视同仁”。

   徒法不足以自行,制度系统的输入和输出结果之间的不一致是通常的事情,一致才是例外。制度转轨的过程中,人、规则、共识、社会成本、利益分布,甚至偶然事件都在其中发挥作用。政策本身也会不断地调整,执行中的集体共识也会影响到实施路径和结果。

   因此,虽然一系列国企改革方案的思路和框架已广为人知,但却并不意味着道路已经清晰,结果已然明确,甚至不能排除一系列改革文件尚未确定最终版本的可能性。

   政策规划经过诸多讨论而形成,常常只是表明了形成政策时候的各方观点,并且通常非常庞杂。需要看到,之所以合理的制度能长久存续,并保持效力和活力,其必然要求符合内部的逻辑一致,并有助于提升社会效率。

   就此而言,制度规则和目标如果是庞杂的,甚至是存在内部冲突的,主导规则或目标就会制约甚至扬弃边缘规则或目标。同时,某个制度一旦发生变化,会遇到更大范围或者更高层面制度规则的制约。

   因此,考察一下国有企业改革的内在逻辑,尤其是其理论基础,是更长远观察国企改革未来趋势和走向的根本方法。

   今年出台的一系列改革方案,如果加以高度概括,则主要包含了两个层面的内容或目标:

   第一为重新规制(reregulation),即在现行制度框架下的微调和合理化,这包括组建“淡马锡式”——或更可能是“汇金模式”的产业领域资本管理公司;区分不同类型国有企业的监管方式,当然,关于如何监管还需要探索;更加依据一般公司治理原理来运作国企,重新认识董事会和董事责任;调整行业布局,划拨国有股份到社保基金等。第二是放松规制(deregulation),允许尝试一些新的方向,比如降低持股比例、采用不同股份类型等。

   考虑到现有国企的绩效表现,第一个层面可以看成是一种救急办法,着眼于解决当下的包括财政、社保、企业效率低下,甚至腐败问题;第二个层面则是松绑式的,但目前尚没有明确的路径。

   这样看来,现有的改革政策文本,乃至当下可以落地的核心内容,仍然是在现有制度下的微调。

   需要指出的是,救急办法的正当性来自于有效的短期效果。但指望换一个上级机关,或将部门管理改为公司领导,就能够立竿见影地扭转国企绩效,恐怕并不现实。

   未来可持续、有社会效率的合理制度,仍然需要进一步地讨论、尝试和学习。

   现有制度的理论基础

   讨论未来的制度设计或者走向,应当首先反思现有制度的规则。

   从理论构建的层面入手,1993年以来确立的国有资产管理制度,有四个根本性规则,理论上称之为国家所有权,这决定了现有国有企业的具体制度,其冲突也正表现出这种制度的困境。

   最首要的规则是政府的双重角色。在这一规则下,政府可以同时充当政治、经济、社会管理者和全民财产的出资者角色。这一双重角色派生出政企分离的问题,而两种角色之间也存在冲突,政府的公共管理行为属于公共角色,应当遵循公法模式;而政府的财产管理——主要是企业形式的,更多属于政府的“财产权”,其行为属于市场化的,应当遵循私法模式。

   多年以来的改革呼声,始终不断强调政企不分,显然是认为在这个方向上做得不够。政企不分事实上早在十一届三中全会(1978年)就提出来了,当时的表述是“应该在党的一元化领导之下,认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”。之后大部分岁月里,政企分开实际都是为了塑造企业的独立性,是从纵向关系上提出的。

   但是,当国家所有权理论提出之后,政企分开则变成了政府的所有权和管理权分开,指向了政府内的横向关系上分开。2003年,国资局变为国资委,担负了国家所有权管理的职责,而其他职能或产业监管部门,则属于公共管理职责。

   因此,政企分开其实从一开始就是含义模糊的。

   本次改革中的官方争论,是财政部希望采用“淡马锡模式”,并复制“汇金模式”,即建立一个隶属于它的超级母公司而不是一个行政部门来直接行使国有股权。这当然实际上剥夺了国资委直接行使国有出资人权利的角色。国资委批评财政部的“淡马锡模式”是政企不分,可以看出它对这一概念的理解是横向而言的;财政部批评国资委的不当干预企业经营,是纵向而言的。

   但是事实上,这两个领域内,规则导向其实是完全不同的,公共管理需要控权,而财产管理,包括与其相联系的创新和企业家精神,则需要放权。并且,人们往往忽略了,实现这两种价值、特性不同的角色,只有一套本质上是相同的权力系统——自上而下的行政组织。变换一下权力的行使方式,是采用政府颁布规则的方式,还是采用大股东举手投票的方式,能大多程度上改变权力的大小和数量呢?

   其次是国有企业的私法主体和公共角色。基于国家所有权理论,旧有国有企业制度在1993年之后被放弃,改为了国有资产管理制度。国企的主体制度采用和私人企业相同的规则——公司法,不再需要单独的主体制度,政府只需要行使股权管理即可。换言之,这一理论假定,国有企业和普通公司在主体上并无区别,只需要考虑国有产权和私人产权的不同即可,而忽略了国有企业的可能垄断地位或者特性,也忽略了普通公司在公司能力上实际上是“全能公司”,即只要没有禁止,就可以进入经营,更忽略了国有企业的公共角色:国有企业通常是提供公共产品的,负有合理定价的责任,且在市场竞争的上下游关系上对接入者应当完全开放,不得拒绝交易、任意排挤下游(公共运营商义务,common carrier)。

   反思一下国有企业在今天暴露出来的诸多弊端:事实上垄断但不受反垄断法约束,反而借助于与监管机关的特殊关系而限制竞争者进入市场,比如民间资本试图设立非传统的金融机构,也要审查股东都有谁;哪一个产业的收益高,就进入哪些产业,甚至排挤对手,先是频频出现地王,这些年则是大举进军金融业,塑造产融帝国。更不用说国有企业之间的恶性竞争和排挤潜在的竞争对手了。

   作为私法主体,却拥有如此特权,根子在于中国现行法律制度中其实根本没有国有企业的界定标准。国有企业只是一个通常的“非正式表述”。究竟是25%以上持股,还是30%以上持股才是国有企业都是有争议的。连主体制度都不存在,更不用谈其权力、权利、义务、责任约束了。

   再次是国有企业的营利性目标和公益性属性的并存。国有企业的设立通常是基于公共目标的,或者是提供公共产品(经济属性),或者是战略产业(政治或军事属性),或者是为了特定的分配目标(扩大就业、保存历史文化等等),而这些和营利性目标常常是背离的。但既然被设定为是企业而非事业或公益机构,并且由于历史原因,大批营利性国有企业被保留下来,其营利性通过“保值增值”的目标,借由《企业国有资产法》,变成了第一要务。理论上,似乎是为了公共目的,可以作为国家财政的来源,但经营企业的代理成本这么高,不如直接收税。事实上,国有企业并没有成为主要的财政资金来源,对政府来说,出让土地似乎收益更大。更不用说,如果预算执行严格,国有企业分配上缴盈利收益应当抵冲税收总额了。

   理论收益如此之小,营利性的制度成本却极其巨大:1992年为了保证国有企业的营利性,《全民所有制转换经营机制条例》专门创造了一个史上从未有过的拒绝摊派权,而到了2005年公司法以及国资委的实际运作中,则不断强调企业社会责任。营利性的商业活动,不会总是成功,这也意味着有亏损、破产、被收购,甚至失败应当多于成功,但是这时候,公益性就成了上位目标,也成了国有企业享受特别待遇的理由。

   站在社会本位的角度,营利必然通过创新、竞争来实现,如果没有创新,具体的商业机会争夺也可能是零和博弈而不是正和的,如果一方的所得来自于另一方的损失,国有企业的营利就会以民营企业的商业机会被剥夺为代价。

   最后是全光谱的所有权行使。当国有企业的主体制度被国有资产的财产制度替代之后,原来的国有企业主体特性消失了,而变成了纯粹的国有资产“保值增值”工具。这样一来,所有权中的占有、使用、收益、处分的全方位物权权能,硬生生地转换成了全方位股权,包括投票、选举、获得股息回报,以及衍生的提名、重大事项审批,甚至包括优先购买权。

   需要看到,政府股权和私人股权并无不同,然而形式上的一股一权、同股同权,却因为股权分量而实际不同。再加上中国公司法中采用了股东会中心主义,公司的根本决策权力分配赋予了股东,造成了大股东等同于公司,从而本来是体现利益多元的公司制度,在事实上变成了行政机关的干预国企的“途径”或“机制”(channel)。

   公司制度本来是一种共同体,代理人应当首先向全体股东负责,就像奥巴马并不能因为民主党上台,就不管全国的共和党和无党派选民一样。但是,在全光谱的所有权和公司权力配置下,国有企业的管理人员变成了派出制,只需要向国有控股股东负责。而在国有企业内部,控股进而控制甚至比分红还要重要。这种控制和营利目标也会发生冲突,资本市场中的控制权不能流动,一旦没有收购者可以替换无能的管理者,企业就丧失了最重要的淘汰管理者机制,只能依赖于纵向监督,而纵向监督强化又会进一步导致来自股东(实际上是政府机关)的控制加剧,控制加剧的结果又是“政企不分”。

通过以上分析可以看出,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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