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黄群慧:国有企业分类改革论

更新时间:2022-08-25 00:02:45
作者: 黄群慧  

  

   一、引言

   对中国经济学研究者而言,如果绕开对中国国有企业改革发展问题的理论认知和实践了解,就很难说对中国经济问题与中国经济学发展有了全面认识。1978年以来,国有企业改革一直是中国经济体制改革的中心环节,而对于从计划经济体制转向市场经济体制的中国而言,国有企业改革发展问题自然会成为中国经济发展理论与政策研究中的重大问题。

   中国国有企业改革是一个复杂的经济现象。一方面,从计划体制向市场体制转型过程中,中国国有企业改革的确借鉴了诸如产权理论、委托代理理论、企业交易费用理论等市场经济条件下的现代企业理论。另一方面,中国建设的是社会主义市场经济体制,坚持以马克思主义政治经济学为指导,必须保证公有制经济主体地位,国有企业改革深化更多是问题导向的“摸着石头过河”的不断探索的结果。将社会主义与市场经济体制结合是中国共产党的伟大创举,而其中如何确定国有企业在社会主义市场经济体制中的地位、发挥其作用,是至关重要的。从实践历程看,国有企业改革经历了从放权让利到转换企业经营机制、建立现代企业制度与国有经济战略性调整、改革国有资产管理体制和新时代全面深化国有企业改革等四个阶段(国企改革历程编写组,2019)。

   虽然对国有企业进行分类改革、分类监管的思路,在改革开放之初就有理论和实际工作者提及,但到了新时代全面深化国有企业改革阶段,国有企业分类改革才真正实施。国有企业分类改革的提出和实施,具有重要的理论创新意义。以分类为前提,可以破解国有企业与市场经济体制融合的现实问题,促进形成中国特色现代企业制度,从微观基础上真正实现社会主义公有制与市场经济体制的有机融合。分类是新时代全面深化国有企业改革的前提,无论是优化国有资本布局和推进国有经济战略性调整,还是推进混合所有制改革,以及建设以管资本为主的国有资产管理体制和中国特色现代企业制度,都需要在国有企业分类改革基础上深入推进和实施。新时代全面深化改革更加强调改革的系统性、整体性和协同性,而这对国有企业改革而言,需要以分类改革为切入点系统、协同、全面地推进各项企业改革。正因为如此,甚至有学者将新时代全面深化国有企业改革这个阶段称为分类改革时期(黄群慧,2018)。

   二、国有企业分类改革:提出、演进及争议

   在计划经济体制下中国已经形成了庞大的国有企业群体,伴随着十分复杂的渐进式国有企业改革过程,国有企业逐步演化为在规模、行业、产权形式、经营状态等方面差异巨大的各类企业。面对庞大的、复杂的国有企业,随着改革的深入,国有企业分类改革逐步提上了议事日程。早在20世纪90年代,就有学者提出了分类改革的思路和建议。中国知网上的最早文献可以追溯至1992年,有研究(周叔莲,1992)从国有企业和国营企业的差别提出可以将国有企业分为相对独立的商品生产者和经营者,以及真正独立的商品生产者和经营者两类,以此来分类推进改革。一些实际工作者也认识到分类推进国有企业产权改革的必要性,认为分类推进的改革工作方法可以突破企业深层次改革的种种困扰,取得由量变到质变的良好效果(贾天增,1994)。

   1995年以后,更多研究者(唐公昭,1995;杨瑞龙,1995;董辅礽,1995;杨启先,1996;姜树蔚,1996;姚家祥,1996)开始关注国有企业分类改革问题。学术理论界关于企业分类的研究主要是三类:一是基于企业的规模大小、经营状态进行的分类改革设计思路,二是基于企业功能着眼分类改革国有企业,三是基于企业所处领域的竞争性进行分类(岳清唐,2018)。第一类分类思路更多地是从企业改革发展中遇到的现实困难出发,尤其是配合“抓大放小”国有经济战略性改组需要提出的(杨启先,1996)。1995年,中央提出国有企业改革要基于“整体搞活”思路实施“抓大放小”战略,推进国有经济战略性改组,着眼于搞好整个国有经济对国有企业实施战略性重组,搞好大的、放活小的。“抓大放小”战略的提出,可以理解为最早的分类改革战略,但是“抓大放小”更多地是强调从战略上调整国有经济布局和改组国有企业,推进国有资产的合理流动和重组。当时还没有明确提出分类进行不同的企业制度设计,实际上并不是严格意义的分类改革。第二类可以认为是最早提出的比较完整的分类改革思路,从社会主义市场经济条件下国有企业功能角度入手,将国有企业分为竞争性与非竞争性两类推进分类改革的思路,非竞争性又划分为自然垄断性和公益性两类(董辅礽,1995)。从功能出发进行分类这个思路的出发点,相对接近20年后的2015年中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出的界定功能、划分类别、分类推进国有企业改革的思路。但是,其具体类型划分还有差异。第三类分类改革思路的代表性观点是,提供公共产品宜选择国有国营模式、垄断性企业宜选择国有国控模式、竞争性国有企业宜改造为以盈利为目标的现代公司制度(中国人民大学经济研究报告课题组,1998)。这种分类改革思路虽然具有一定的经济理论基础,但实践操作起来并不容易实现。

   在2013年党的十八届三中全会之前,“抓大放小”重组战略代表着国有企业分类改革的主体思路,真正意义的国有企业分类改革并未成为国有企业改革领域的主流。但是,从分类角度解决国有企业改革中面临的现实问题,这类研究一直存在。例如,有研究提出,基于公共产品企业、垄断性企业、竞争性企业的分类构建有效的国有企业有进有退的战略性调整机制,进一步按照“共同治理”进行治理结构创新(中国人民大学国有企业改革课题组,1999);又如,有研究认为,要建立与国有企业分类改革相适应的国有资产管理模式,对于少数负有特殊社会功能的企业,作为特殊企业,国家制定专门规范国有企业行为的法律,而对于大多数并不负有特殊社会功能的企业,纳入《民法》和《公司法》所规范的—般企业运行规则之中(金碚,1999);再如,有研究基于国有企业目标定位,将国有企业分为以国家政策目标为主和以市场目标为主的两类企业,分别从报酬机制、控制权机制、声誉机制和竞争机制四个方面构建不同的国有企业经营管理者的激励约束机制组合(黄群慧,2000);还如,有研究认为,按照分类深化国有企业改革的原则推进国有产权制度改革,使国有产权集中于关系国民经济命脉和国家安全的公共领域,对非公共领域的国有企业要努力降低国有产权比重,建立多元产权相互制衡的产权结构。这些研究已经将国有企业分类改革覆盖国有企业改革的各个领域,包括产权改革、公司治理、激励约束、国有经济战略重组、国有资产管理体制等等,这实质上已经为2013年以后以国有企业分类为切入点全面深化国有企业改革奠定了基础。

   国有企业的类型如何划分,无疑是分类改革的关键。一般意义的企业分类可以按照法律注册形式、产权属性和结构、企业规模、行政级别、行业属性、业绩绩效等各种标准进行分类。虽然这可以区分开企业并在改革中注意分类施策,但这并不是分类改革的本意。从改革的角度看,国有企业分类存在着按照企业改革进展和企业功能定位两个维度的分类。所谓企业改革进展分类,是指随着国有企业改革深化而形成了不同类型的国有企业,这是对国有企业改革进展状况的分类描述。例如,随着市场化改革的深化,中国传统计划经济体制下的国有企业逐步向市场经济体制下的国有企业转型,于是出现了与传统国有企业不同的市场主体——“新型国有企业”。在渐进式改革背景下,中国国有企业改革进展千差万别,如果按照企业产权制度现代化水平(混合所有制改革进展)和企业管理制度市场化水平(公司治理和三项制度改革进展)进行分类,可以分为改革滞后型国企、全新型国企、半新型国企(金碚和黄群慧,2005)。但是这种基于市场化改革进展导向的分类,只是针对市场化改革程度不同的企业分类,仅适用于解决如何深化市场化改革程度的单维度问题,同样也不是国有企业分类改革的本意。国有企业分类改革是指,根据企业功能定位不同对国有企业的分类,也就是说,在社会主义市场经济条件下,并不是所有国有企业都要有一样的市场化改革目标,并不是所有国有企业都要追求盈利目标。国有企业因其功能定位不同,产业布局、股权构成、治理机制、监管制度、管理制度等各方面都会不同,如果不分类改革和分类治理,国有企业运行会面临既要有盈利又要承担公共目标的逻辑矛盾,这就要求分类推进改革。

   在国有企业经过了放权让利、建立现代企业制度、战略性重组、国有资产管理体制改革等重大改革之后,国有企业因没有进行功能定位区分而引起的盈利目标和公共目标的冲突日益明显,分类改革成为必然的选择。2011年发布的第十二个五年规划已经从完善国有资产管理体制角度明确提出探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理。2013年11月,党的十八届三中全会正式提出“准确界定不同国有企业功能”,国有企业分类改革更成为理论和政策研究关注的重点。首当其冲的是国有企业分类的标准或者维度问题。具体而言,关于国有企业分类的维度,总体上经济学界和现实层面还是存在分歧的。经济学界大多更愿意从市场结构维度——如竞争性和垄断性的行业属性,来划分国有企业;或再叠加产品属性维度——如提供公共产品、准公共产品和具有竞争性与排他性的私人产品的角度,去划分国有企业(高明华等,2014;中国宏观经济分析与预测课题组,2017;杨瑞龙,2018)。虽然这在理论层面有一定的学术基础,而且一些发达国家的确也是将国有企业界定为提供公共产品或者准公共产品、从事具有自然垄断特性业务的企业。但是,相对于中国已经存在的庞大的国有企业,实际上从市场结构角度区分并不现实,垄断性、竞争性的度量,以及如何区分哪些是公共产品、准公共产品及私人产品,在复杂的现实中其操作性很差,而且将市场结构与所有制性质相关联,这本身并不被现实企业和国有资本管理部门所接受(罗新宇,2014)。此外,这种分类无法涵盖我国作为发展中国家有些国有企业要承担国家重大发展战略和社会责任的角色定位。现实中,国有资产管理部门更倾向于从企业业务属性和资本功能目标角度进行分类,也就是以业务是否属于商业性业务、资本功能上是否追求盈利回报为基本维度。这种现实部门提出的分类维度虽然更为直接和更能基于企业经营实际,但相对而言缺少统一的理论支撑。

一个能够统筹理论和现实、更早提出(早于十八届三中全会)的分类维度是基于“企业使命”分类,划分为具有公共性使命和盈利性使命的国有企业(黄群慧,2007)。“企业使命”不是经济学的概念,而是管理学的概念。管理学认为企业运行的基本逻辑是:使命决定战略定位,战略定位决定战略内容,战略内容决定组织结构,组织结构决定企业运行效率,企业运行效率决定企业使命的实现。使命就是企业存在的理由,是企业的价值取向和事业定位,使命不明确或者使命冲突会导致企业行为逻辑混乱。明确国有企业使命,也就是明确国家出资设立国有企业的理由。“企业使命”在很大程度上对应了资本功能目标,而使命决定战略,战略又对应了资本功能目标。基于“企业使命”的分类既有管理学的理论基础,又符合现实企业和国资管理部门实操性要求。基于这种分类维度,十八大以来的国有企业改革新时期,要以解决国有经济面临的“盈利性使命”和“公共性使命”冲突为国有企业改革的重要任务,突破那种将国有经济看作“铁板一块”的认知观念,引入分类改革与治理的思路,将国有经济部门区分成“公共政策性、一般商业性和特定功能性”三类,为它们分别构造不同的治理机制。所谓“公共政策性”国有企业,是国家保证实现社会公众利益的一种手段和工具,其“国家使命”是弥补市场缺陷、以是否完成国家赋予的具体政策目标为核心考核指标的“公共政策”导向,这类企业改革的方向是“一企一法”、“一企一制”,一般是国有独资企业,实施严格预算管理;所谓“一般商业性”国有企业,其“国家使命”是以国有资产保值增值为核心考核指标的“市场盈利”导向,其改革方向是市场化,(点击此处阅读下一页)


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