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乔耀章:政府建设导论

更新时间:2015-04-29 10:52:00
作者: 乔耀章 (进入专栏)  

  

   一般说来,社会革命的最终目的是为着社会建设。中国特色社会主义初级阶段的社会建设正处于前所未有的全面建设或总体建设、整体建设过程之中,它既是对以往新民主主义革命成果的消化、继承、巩固和发展,也是对现实社会主义实践的肯定、纠偏、补充和完善。政府建设是中国特色社会主义政治建设进而是中国特色社会主义社会全面建设的题中应有之义和不可或缺的重要组成部分。本文拟就政府建设问题及其所涵盖的基本内容作初步探讨。

   一、政府建设界定及基本内容

   本文的"政府",从作为国家机构的政府的狭义,即作为国家权力机构的执行机构的各级人民政府。把"政府建设"作为一个实践问题和理论问题提出来,是改革开放发展到一定历史阶段的事,它适应了从"建设型政府"转向"服务型政府"的客观要求。

   1949年新中国成立以后,党和国家及各级人民政府的历史任务就从总体上转向了率领各族人民建设社会主义国家。在以后的计划经济年代以及改革开放以后的一个时期,政府处在自发的"自在政府"阶段,政府的主要职能在于集中人力、物力、财力发展经济,搞经济建设,发展和解放作为物的生产力,政府要建设这,也要建设那,政府可以也能够建设这、建设那。需要特别说明的是,即使在"抓革命,促生产"的年代,政府也还是搞经济建设的。由此,人们称政府为"建设型政府",尤其指称是"经济建设型政府",唯独没有想到政府自身也要建设,如果政府自身不建设好,又何以能够建设好这,建设好那?!随着改革开放和社会主义现代化建设事业不断深入发展,这种"经济建设型政府"的历史局限性开始日显,越来越要求"服务型政府"与之相适应。于是,什么是服务型政府?政府服务什么?政府为谁服务?政府如何服务?以及如何提高政府素质、加强政府自身建设等新问题,就历史地提上了议事日程。一旦政府认识到自身建设的重要性,就表明政府已经开始从"自在政府"阶段向"自为政府"、从"自发政府"向"自觉政府"的发展或转变 。

   理论往往是滞后于实践的。政府建设作为实践问题,早在"经济建设型政府"时期就开始了。事实上,建国以后的不同历史时期,在政府自身建设方面还是做了大量实际工作的,只是不占主导方面,也很少有人从思想理论乃至学术上提出和论证政府建设问题。把政府建设作为理论问题初步提出,就我所知,是在20世纪90年代初期,在国内报纸杂志上就出现过"政府建设"这个概念 ,不过,这还是隶属于"建设型政府"问题的。直到1997年,中国行政管理学会举办"周恩来行政思想与政府建设研讨会"时 ,"政府建设"才作为一个相对独立的理论或学术概念问题被正式提出并开始引起理论界、学术界的关注。此后,就有某一方面关于政府建设(如"法治政府建设"、"网络政府建设"、"电子政府建设")的文章陆续发表。

   在党和国家的正式文献中较早明确提出政府建设问题的是朱镕基总理在2003年3月5日所作的《政府工作报告》。他指出:这几年,我们在加强政府自身建设方面取得很大进展。我们深刻体会到,只有不断加强政府自身建设,才能更好地适应改革开放和现代化建设的新形势,使各级政府成为人民群众真心拥护和满意的政府,因此,要切实加强政府自身建设。 此后,温家宝总理在2004年3月5日所作的《政府工作报告》的第三部分更加明确地用"加强政府自身建设"为题。温总理在2005年3月5日所作的《政府工作报告》的第六部分,"加强行政能力建设和政风建设"中,实事求是地指出政府自身建设还有不少差距,要加快政府自身改革和建设步伐。温总理在2006年3月5日的《政府工作报告》中,直面政府工作的缺点和不足,再次强调必须大力加强政府自身改革和建设问题。从近五年的《政府工作报告》可见,无论从力度还是速度上,加强和加快政府自身建设,已经成为党和政府高度重视的现实问题,学术界,尤其是政治学界、政府理论和政府实际工作者都不能等闲视之。

   政府建设本质上属于政治建设,它同政党建设、国家建设等同属于政治建设领域或政治建设系统,成为社会全面建设的一个子系统或重要组成部分,它既不同于一般的政治建设,又不同于政党建设,也不同于国家建设。相对于政府建设来说,政党建设、国家建设等政治建设是政府建设的政治生态建设,而社会的经济建设、文化建设和社会建设则分别构成政府建设的经济生态、文化生态和社会生态。一方面,政府建设是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及其经济、政治、文化、社会生态使然,另一方面,政府建设也能动地反作用于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及其经济、政治、文化、社会生态的变迁。如同教育者应当首先受教育道理一样,政府要在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设过程中发挥应有的、积极的、能动的反作用,首先应当加强政府自身建设,从而使政府从自在、自发阶段逐步发展到自为、自觉阶段。政府自身建设也应是全面建设。那么,全面的政府建设应包括哪些内容呢?

   对政府建设基本内容的认识是一个过程。早在2003年3月5日朱镕基总理所作的《政府工作报告》中,将政府建设的主要内容集中在政府机构改革、转变政府职能、重视公务员队伍和作风建设这几方面。2004年3月5日,温家宝总理在《政府工作报告》中指出,按照执政为民的要求和建设法治政府的目标,突出政府建设着力抓好五方面工作,即:推进政府职能转变,坚持科学民主决策,全面推行依法行政,自觉接受人民监督,加强政风建设和公务员队伍建设。2005年3月5日,温总理在《政府工作报告》中强调加快政府改革和自身建设步伐,抓好六方面工作:深化政府机构改革,加快转变政府职能,改进经济管理方式方法,努力建设服务型政府,提高依法行政能力,大力加强政风建设。在此基础上,在2006年3月5日的《政府工作报告》中,温总理针对政府工作中存在的缺点和不足,对政府建设又提出了一些新要求。从以上历届总理所作的《政府工作报告》可见,关于政府建设的内容提得都比较抽象和原则。所有这些建设内容落实到地方各级人民政府那里,就应当显得比较实际和具体,这既体现了不同层级政府建设、不同区域政府建设方面的共性特征,又体现出不同层级政府建设、不同区域政府建设的个性与特色。例如上海市市长韩正在上海市第十二届人民代表大会第五次会议上所作的《政府工作报告》中的第五部分,围绕建设服务政府、责任政府、法治政府的目标,以转变政府职能为中心环节,全面推进依法行政、严格规范政府行为,继续完善政府工作制度和运作机制,进一步提高行政透明度,切实建设,努力建设一支素质高、能力强、作风好的公务员队伍。  根据政府建设的历史和现实的实践经验,以及对政府建设相关理论的思考,我们认为比较全面的政府建设内容应主要包括:政府理念建设,政府基础建设,政府制度建设、政府组织建设、政府能力建设、政府作风建设和政府人建设等。其中,根据中国有靠理念支配政府施政行为的政治传统,政府理念建设当先行,政府基础建设是政府建设现实的出发点,政府制度建设是保障,政府组织建设是载体,政府能力建设、政府作风建设是关键,政府人的建设是落脚点,政府建设归根结蒂是政府人的建设。以下我们着重对其中的政府理念建设、政府基础建设的基本内容略加分析。

   二、政府理念建设

   从辩证思维角度解释,政府理念之"理",亦即政府之"规律"或"政府规律"、政府之"道理"或"政府道理",政府理念,亦即"政府思想"、"政府观念"属政府价值知识层面,相对于政府之客观存在亦即"政府存在"而言,政府理念、政府规律、政府道理、政府思想、政府观念,同属于"政府意识"范畴。一方面,"政府意识"是由"政府存在"决定的,归根结蒂是由社会存在决定的。另一方面,"政府意识"也能动地反作用于"政府存在",根据恩格斯关于国家权力对于经济作用力的方向的思想 ,政府意识对于政府存在的能动作用也可表现为三种情形,即积极的推进作用,消极的阻滞作用,以及介于两者之间的积极与消极皆有之的作用。为着政府意识对政府存在尽可能起到第一种情形的能动作用(虽然是属理想状态的)或至少在总体上积极作用大于消极作用,就必须加强政府意识建设,也即加强政府理念、政府道理、政府思想、政府观建设。政府理念应当先行,政府理念只有运用到政府实践中才具有生命力。

   政府存在决定政府意识。政府存在往往具有或表现为多质态性,这就决定着政府理念、政府意识同样具有着丰富多样性。根据初步的研究,我们把政府理念分为四个层面,即:政府哲学层面的理念,政府理论层面的理念、政府性质层面的理念和政府机制层面的理念。每个层面的政府理念又有四个主要因子构成,其中,政府哲学层面的理念主要有公共理念、公平理念、正义理念、无为理念;政府理论层面的理念主要有科学理念、民主理念、法治理论和伦理理念;政府性质层面的理念主要有秩序理念、管理理念、安全理念、服务理念 ;政府机制层面的理念主要有责任理念、竞争理念、成本理念、效益理念。我们认为,政府理念建设主要是由上述四个层面、十六个因子构成的政府理念系统。

   政府哲学层面的理念建设,主要彰显政府的公共性、公平性、正义性性质,以及由此达到政府"无为而治,道法自然"的境界。这些理念意境重宏,经久不衰,是整个政府理念建设乃至整个政府建设的灵魂,起着统领的作用。我们倡导使用"政府哲学"这一术语,旨在研究和阐明政府哲学是关于政府观的学问,是基于对政府实践的反思和升华而生成的政府理论的再反思与再升华。作为国家的代表或象征的政府,其首要的特质就在于它的"公共性",主要体现在政府管理主体即公共部门的公共性、政府管理手段即公共权力的公共性、政府管理目标即公共利益的公共性等方面。政府的公共性总是具体的历史的和发展着的,不同的社会历史时期,不同的社会制度或社会形态、同一社会制度或社会形态的不同发展阶段,政府公共性的具体内容与形式都会有所不同。政府公共性应当同特定社会历史发展阶段的社会性相一致。有什么样的社会性质就会有什么样的政府的公共性。政府不是、不应当是也不可能是天使。没有超然于具体的历史的社会性基础之上的政府的公共性。对公共性的不断获得、维持与增进,防范公共性的缺失或流失,是政府公共理念建设的基本要求。相对于政府的公共性理念来说,政府的公平性理念、正义性理念具有一定的从属性。一般说来,基于公共性前提,有什么样的政府公共性理念,就有相应的政府公平性理念和政府正义性理念,而不是相反。政府的公平性、正义性理念寓于政府的公共性理念之中,政府的公共性理念则要通过政府的公平性、正义性理念来体现与展示。人们可以通过政府的公平性、正义性理念及其程度来检视政府的公共性理念及其程度。简言之,通过加强政府的公共性、公平性、正义性理念建设和以"无为而治"理念进行决策与管理,从而匡正政府工作人员公平、正义地实施政务的行为,并力求达到有效治理国家和社会的目的。

政府理论层面的理念建设,主要彰显政府的科学性、民主性、法治性和伦理道德性,它源于政府的实践理念,是政府哲学层面理念建设的"原生态",在政府理念建设中处于核心地位。其中,政府的科学理念主要包括政府的科学思想、科学观念、科学精神、科学态度、科学方法、科学思维等等。政府的科学理念主要强调政府的理论和实践行为的合规律性和合目的性的统一,强调政府要按照客观规律来推行和执掌政务、政事。政府的科学理念中的"科学"是同时涵盖自然科学与人文社会科学的"科学",意即政府既要按照自然规律办事,也要按照社会规律办事。一旦政府不具备科学理念,无视或违背自然和社会发展规律,就会干出许多事、蠢事。在这方面我们已有太多的教训需要加以认真地总结。那么,政府怎样才能树立科学理念,按照客观的自然和社会发展规律办事呢?我们认为主要的途径在于民主和法治,也就是说政府的科学理念离不开政府的民主理念和政府的法治理念。政府的科学理念与政府的民主理念是并行不悖的。(点击此处阅读下一页)

本文责编:张容川
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