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高军:食品安全问题的法社会学省思

更新时间:2013-09-15 21:32:04
作者: 高军  

  

  [摘要] 当前,社会结构变迁、产权结构不合理等因素所构成的时代背景下,带来了食品安全管理的困境。我国食品安全普遍沦陷,直接的原因在于执法环节,其深层次的原因则归于社会控制型体制下制度安排的失当,公权力的越位与缺位并存,市场环境过于恶劣,导致劣币驱逐良币,造成问题食品的泛滥。目前“维稳”的社会治理模式,以及严刑峻法、运动式执法不能解决目前我国日趋恶劣的食品安全现状。解决食品安全问题,政府必须科学定位,实现司法独立与新闻自由,限制公权力,保障私权,发育强大的公民社会。

  

  [关键词] 食品 食品安全 法社会学

  

  [作者简介]高军(1972—),男,江苏淮安人,法学博士,江苏理工学院副教授,江苏华东律师事务所兼职律师。

  

  近年来,食品安全问题牵动着亿万人心,苏丹红、瘦肉精、地沟油、牛肉膏、三聚氰胺奶粉……,恶之花遍地泛滥,每一次问题食品的曝光似乎都在考验着公众忍受的极限。“民以食为天”,食品安全直接关系到公众的生命权、健康权,关系到党和政府的执政能力与公信力,因此也受到了党和政府的高度重视,近年来先后制定了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《食品安全法》及其实施条例,甚至《刑法》修正案(八)规定生产、销售有毒、有害食品“致人死亡或者有其他特别严重情节的”可判死刑,此外还设立了国务院食品安全委员会,开展了一系列食品安全专项治理和整顿,保障食品安全甚至已被写进了2012-2015年国家人权行动计划,上升到人权保障的高度。但遗憾的是,问题食品还是屡禁不止,甚至反而有逾演逾烈之势。公众很愤怒,政府感到很冤枉,这些年明明做了很多工作,但为何却收效甚微?笔者认为,当前问题食品的大规模泛滥,是社会转型时期利益日趋分化,道德与自我约束机制失灵,而法治政府与责任政府尚未建立的必然产物。表面上看,食品安全直接涉及法律及法律的实施,是一个执法不严的问题,深层次探究则直指制度和人心,并非简单地通过一纸法令或执法部门的专项检查所能解决,从法社会学角度来剖析是一个典型的“法令不能改变社会”的问题。

  

  一、食品安全问题产生的深层次原因

  

  (一)食品安全的时代背景

  

  1、社会变迁所带来的挑战。当前,我们所处住的是一个大量生产的工业化时代与陌生人组成的社会。社会分工提高了劳动生产率,促进了社会财富的增长与社会进步,但是我们不可能再回到农业时代,在农业时代自己可以生产所需的大部分甚至所有食品,或者农业社会的熟人社会信任关系足以保证食品的安全。事实上,今天我们不知道自己每天所吃的蔬菜和大米的农药、重金属是否超标?不知道火腿、罐头是否有毒?因为这些知识已远远超出了普通公众的知识结构与能力范围。因此,如果政府监管缺位,食品领域容易发生假冒伪劣泛滥的结果,严重者甚至会陷入“互相投毒”的囚徒困境。 1

  

  2、全球化背景下小农生产的困境。全球化时代的到来,使数亿的小农被迫卷入市场的洪流。由于自身力量的微薄,大企业压迫小生产者,大型食品企业把成本压力和风险转给农户和下游小企业是普遍的现象,出现质量问题则把处罚风险推向农户和中小供应商。为维护食品价格稳定,我国农产品价格长期被压低。虽然近年来政府为农民提供各种补贴,但被地方政府和大型加工企业集团层层盘剥,利润微薄,利益驱动下的农民一样会“投毒”。

  

  3、消费方式超前于经济水平带来的伪劣商品泛滥。当前是一个消费主义盛行的时代,城市化、大众传媒、广告无时无刻不在向人们传递着“文明的”、“时尚的”消费方式,刺激着公众的消费欲望。但是,城乡二元结构以及东西部区域发展的不平衡,收入差距悬殊,公众特别是广大中低收入群体被“拖拽”进入超出其经济能力的消费(例如,红酒、牛奶等食品),城乡结合部、广大农村遂成为伪劣商品泛滥的区域。

  

  (二)客观上很多食品安全问题并非监管所能解决

  

  目前我国食品安全所面临的已非一城一池的失守,而是普遍的溃败,有毒食品大规模的泛滥已绝不能仅仅归因于监管不力,因为面临如此的规模,仅凭通过监管来阻却已回天乏力。产生问题食品的原因主要有三种: 1、技术的缺乏和无知引起的食品不安全。如某种添加剂或某种物质,在当下的科学技术条件下认为是安全的,但随着科技的进步,有可能在将来发现这些原本被认为安全的添加剂或物质是有高度风险的。例如,三聚氰胺和瘦肉精最早都曾是政府资助的科研项目成果,在一些专家对其益处的鼓吹得到了政府认可从而获准推广应用之后,其害处才被受害的公众以及另一些专家揭露出来。2、土壤、水资源污染等人类的行为,通过食物链传递间接造成的食品安全风险。造成污染的原因主要在两个方面:第一,农村土地产权结构带来的困境。改革开放农村分田到户,实行联产承包责任制,农民释放出巨大的生产热情,农村生产力得到解放。但这种“公有私营制”的缺陷亦明显,由于承包期短,一些地方还经常调整,“无恒产,则无恒心”以及分散式经营的结果就是:形成了对土地的过度开发,过度使用化肥、农药的竭泽而渔式的生产模式。第二,由于以GDP为导向的畸形政绩考核机制,地方政府热衷招商引资,一些污染工业在“招商引资”的保护伞下纷纷进军农村,一些农村成为工业污染的重灾区,粮食被污染是必然的结果。3、故意的人为引起的食品安全问题。事实上,食品安全并非简单地监管问题,食品监管主要针对的是上述第3种情形,即故意的、人为制造的风险,而对前两类技术风险以及环境污染所带来的食品安全问题,不是仅靠食品监管部门所能解决的,甚至有的时候政府本身就是问题之源。

  

  (三)主观上问题食品泛滥的根源在于权力

  

  长期以来,形成了一种单一的权力万能的思维,出了问题即怪政府没有管好。孰不知公权力恰恰就是问题产生的根源,政府扩权,社会空间、市民自治领域必然缩小,管制需要巨大的成本,特别是在民主法治不健全的情况下,管制往往带来权力寻租,在某种意义上甚至可以说,行政监管越严格,食品卫生问题反而可能越严重。

  

  1、权力的缺位。首先,谈食品安全问题,首先无法回避“特供”这一长期以来一直隐性存在的制度。“特供”使高层权力缺乏对食品安全的“痛感”。我国的中央集权体制决定了很多问题必须引起高层的“痛感”和关注才能解决。近年媒体报道,一些政府部门雇人种蔬菜专供机关食堂,这释放出这些政府部门放弃了食品安全严格监管的职责。其次,我国食品安全问题的直接根源在于执法环节,虽然设立了食品安全委员会、工商、卫生、质量监督、食品药品监督等众多执法机构,但正如全国人大常委会委员黄丽满所指出的那样,“立法保食品安全只是纸上谈兵,执法环节落实不了”。

  

  2、权力的越位。(1)权力垄断经济。目前我国整个市场环境非常恶劣,能赚钱的行业大部分被行政垄断起来,由于缺乏其他良好的投资机会,因此在食品等开放的领域内竞争异常激烈,但是由于高油价及高额路桥费带来高额的物流成本,以及市场的摊位费、超市的进驻费,使食品企业经营艰难。为降低成本,同时还要满足消费者对食品的色香味要求,商家不惜添加有毒的添加剂。众多的大小企业造假、劣质事件影射出我们营商环境已经到了底层的生存压力,不造假、不黑心就经营不下去的地步了。(2)税费过重。税费过重是一个老生常谈的话题,长期以来它一直是套在经营者脖子上的沉重枷锁。当前,众多企业破产、倒闭、或处于停工、半停工的状态,政府财政收入吃紧,税务部门遂开始“加大税收征管力度”,实有竭泽而渔之嫌。(3)“罚款经济”驱使有关部门“养鱼执法”。长期以来,一些承担公共事务管理职能的国家机关、事业单位,财政不全额拨款,要靠“创收”来自行解决,很多监督部门背后,都有一条潜在的执法利益链,这种公权力直接牟利的体制性寻租的结果就是形成了规模巨大的“罚款经济”。 “行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法治化”,监管成了牟利的工具,一些行政机关已从“钓鱼执法”过渡到“养鱼执法”,主动担当犯罪企业的“保护伞”,明码标价出售“违法权”,收取“保护费”。 2

  

  二、现行体制无法从根本上解决食品安全问题

  

  1、治理模式的缺陷。当前,我国在食品安全治理模式上,采取的仍是传统的严刑峻法式立法、运动式执法的模式,这实际上还是一种权力主导的专政思维。这种模式看似严厉、声势浩大,但无法从根本上解决愈演愈烈的食品安全问题。1、《刑法修正案八》在量刑上对食品造假作了严厉的规定,严重的可以判处死刑,立法者意图通过严刑峻法刑法威吓的功能,以期收“毕其功于一役”之效。但正如贝卡利亚所言,“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性,而在于其不可避免性”。作为理性人与经济人,从法经济学、法社会学的角度,制裁所达到的社会效果,通常适用以下公式,即制裁震慑的力度乘以制裁实际发生的概率,如果被查处的概率较低,那就仍然不足以有效地遏制违法行为的发生。2、长期以来,以高调的政治口号为符号特征的治理,空洞无物的政策宣传,代替了政府部门探索长效治理机制的努力。行政机关食品安全监管监测手段落后,热衷于传统式、突击式、运动式的检查,监管监测工作不能全程化、日常化。 3往往一次大张旗鼓的“运动式执法”后,不良企业躲过风头,很快死灰复燃。

  

  2、价值理念的偏颇。长期以来,一直将效率、稳定的价值置于权利、公平、正义等价值之上。我国一直是将“解决十三亿人吃饭问题”作为政绩来宣传的,传统的观念是,解决十三亿人口温饱是个大问题,至于如何吃好、吃的安全是其次。这种观念在很多方面都有所体现:例如,(1)现行刑法关于食品安全犯罪的立法是将该类犯罪作为破坏社会主义市场经济秩序罪来处理的,并没有充分考虑到食品安全对消费者生命健康的危害。(2)立法将经济效率的考量放在第一位,导致事实上内外有别的食品标准。 4(3)对违法企业惩罚过轻,《食品安全法》虽然规定了惩罚性赔偿,也仅仅是区区的十倍。在这样的制裁措施面前,一些人作出了所谓的“理性选择”,即造假或在食品中掺入违法添加物。

  

  此外,近年来一个突出的现象是,一些地方政府只管GDP和维稳,荒废了社会治理。正如笑蜀先生所指出的,“我们的体制框架,可以说主要不是为具体的社会治理设计的,在过去,它是为阶级斗争为纲服务;在当下,它主要是为GDP服务,即主要是为所谓发展服务。”由于GDP是考核官员的主要指标,地方官员纷纷开展GDP锦标赛,将“赢利”放到了首位,一切让位于GDP,在一定程度上放弃了公共治理的职能,对于能为地方政府带来利益的“利税大户”,极尽保护之能事。 5更为恶劣的是,一旦当地的食品生产企业的问题曝光,当地政府往往却以“维稳”为借口,封锁消息,甚至干预司法审判。

  

  3、制度安排的失当。据不完全统计,与食品监督相关的法律法规有100多个,但在监管体制上,多部门、分段管理所带来的低效、扯皮现象一直未有根本改变,涉及到工商、质检、卫生、税收、药监等多个监管部门,这种对公共权力的分割设计,部门之间合作和协作机制的缺失,并没有驱使各监管部门很好地去履行其应有的责任。除了在运动式执法期间这些部门之间会有一些短暂的协作外,我们几乎看不到日常政府治理中常态的合作关系。同样严重的因素还有部门之间的利益争夺。现在,各政府监管部门越来越成为一个“特殊的利益主体”,自利倾向越来越严重,它们各自打着自己的小算盘:在有利可图时,相互争夺管辖权;在无利可图时,则玩起踢皮球的游戏。

  

  4、社会被管制的困境。食品安全是具体的社会治理,需要政府、社会、与消费者的共同参与,需要自由的新闻、独立的司法体制,惟如此才能使造假者一经发现即得到及时的曝光受到法律的严惩。事实上,20世纪作为消费者运动的世纪,在西方19、20世纪初亦曾经历过问题食品泛滥的阶段,西方通过消费者运动揭露问题,并逐步通过立法、司法等途径予以解决。但是,在我国长期以来政府包办一切,事无巨细,政府管了太多管不了也管不好的事务,我国消费者行使宪法规定的言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利受到较多的限制,甚至作为消费者组织的消费者协会亦为官方所包办,因此消费者主权的概念无法深入人心,更不可能像西方社会那样兴起大规模的消费者运动。事事依赖政府,但政府不是万能的,甚至政府本身就是问题之源,这就是当前所面临的困境。

  

  三、食品安全问题的解决之道

  

  笔者认为,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lizhenyu
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