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高军:权利保障视野的城镇化建设探析

更新时间:2013-07-26 19:22:16
作者: 高军  

  

  [摘要] 城镇化可以拉动内需,推动经济结构战略性调整,促进城乡一体化发展,为农业走向产业化、规模化经营创造条件,意义重大。但城镇化同时也面临着诸多严峻的问题,特别是在当前土地财政格局下有可能被扭曲成“房地产化”,成为地方政府强拆的借口。必须警惕借城镇化打农民土地的主意,警惕实践中演变成一种运动。推进城镇化建设过程中必须保障农民的土地权利;必须尊重农民的自主选择权;必须保障农民平等的享有市民的权利;必须保障农民的救济权。城镇化建设应当是一个自然演进的系统化工程,而不能作为GDP增长的主要手段,不能为城镇化而城镇化。城镇化过程中,政府主要任务是提高公共服务水平,创建法治政府,搭建要素市场平台,解除约束农民进城的制度性束缚,因势利导,至于城镇化的具体过程则应交给市场主体,由人的趋利避害的本性来用脚投票做选择。

  

  [关键词] 城镇化 权利 土地财政

  

  [作者简介] 高军,江苏淮安人,法学博士,江苏理工学院副教授,江苏华东律师事务所兼职律师

  

  中国的城镇化建设早在10年前就已经开始并一直在推进。十一五规划中即专辟第21章“促进城镇化健康发展”,十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》指出“坚持走中国特色城镇化道路”,十八大把城镇化提升至国家发展战略的高度,报告全篇提及城镇化多达7次。笔者认为,从国际的视野来考察,城镇化是工业化之后的必由之路。将城镇化确立为中国未来发展的主方向之一,符合当前经济与社会的发展规律。但与西方国家内生型城镇化进程不同的是,目前我国的城镇化主要是一种依靠政府力量来推动的外生型模式。历史经验提醒我们,依靠行政力量来推动一种社会改造措施,如果缺少有效的制度性约束与权利保障机制,地方官员出于政绩攀比的冲动,实践中往往容易异化成一种强制性的运动,特别是在目前存在土地财政格局,地方政府可以从征地中获得巨大利益的情况下,相信这样的担心绝非多余。当前,对于如何推动城镇化尚缺乏详细的顶层论证和规划,但从由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011~2020年)》来看,城镇化建设将涉及到全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。[1]可以说,城镇化规模之大为人类历史上所罕见, 1无疑将对社会产生极大的影响,因此必须慎之又慎,防止实践中被扭曲成一种公权力侵犯农民土地权利的强制性运动。现代社会的基石是权利,法治的核心是权利保障,在“依法治国,建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”入宪的今天,实有必要从权利保障的视野对城镇化建设进行审视。

  

  一、城镇化建设过程中必须保障农民的土地权利

  

  城镇化建设无法回避当前地方政府土地财政的现实。1994年分税制产生的一个重要问题是:造成了央地之间财权与事权的不均衡,中央财多而事少,地方财少而事多,地方主政官员普遍面临巨大的财政压力。在中央政府的默许下,地方政府找到了一条通过土地牟利的“捷径”,地方政府土地财政遂兴。当前,我国农村土地集体所有制实践中造成了土地实际产权人的缺位,由于政府垄断了土地交易一级市场,农村土地无法直接上市交易,必须经过政府征收变更为国有土地之后才可以进入交易环节,在此过程中由于农民没有土地所有权,加之征地的过程缺乏民主和监督,致使农村土地出让的大量增值收益被地方政府占有。 2近年来,很多地方政府卖地收入通常占到地方财政收入的半数以上甚至更高,遂形成土地财政格局并陷入路径依赖而尾大不掉。实践中,地方政府利用行政权力强征农民土地甚至强拆农民房屋侵犯农民土地产权的现象普遍存在。

  

  笔者认为,当前城镇化的核心问题是农民土地权利保护的问题,城镇化目标最终能否顺利实现的关键也在于此。目前的农村土地集体所有制与征地制度,缺陷明显:首先,土地产权不明晰,农民不能将其拥有的土地参与土地市场交易,无法分享自己应得的土地增值收益,使得城乡贫富差距继续拉大。其次,由于农村土地无法实现市场价值,大批农民进城后,还占着农村的宅基地,造成“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”的不合理现象。第三,农村土地征收补偿过少,土地使用成本过低,无法实现土地价格的资源配置作用,导致了大量浪费土地的短期行为。第四,政府俨然演变成赢利的公司,加剧了基层政府的腐败,因补偿过低而引发了大量农民与基层政府的矛盾乃至对抗,诱发大量群体性事件。众所周知,城镇化的目的是为了农民生活得更富足、更幸福,而客观上土地是农民最主要的财富,只有实现土地的资本化与财富化,农民才能富裕。从世界范围的工业化和城市化进程来看,农民的收入增长主要有三个来源:出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。我国改革开放以来,农民得到了农产品买卖和打工的权利,但绝大多数农民还是很少能分享到城市化带来的地租收益。[2]因此,城镇化的前提是必须保障农民的土地收益。

  

  城镇化建设过程中必须警惕地方政府以城镇化为借口进行圈地,警惕城镇化被扭曲为“房地产化”、“房地产下乡”。实践证明,现行的农村土地集体所有制事实上相当于官员所有制,征地由权力决定与主导,权利被排斥。在当前土地财政格局下,地方政府只要将农地一倒手即可从中赚取巨大的差价, 3大利当前,任何宏大的意识形态说教、严厉的党纪政纪处分等均无法阻挡地方政府强征、强拆的冲动。事实上,保护土地产权最困难之处,并非私人之间的冲突,而是政府以及政府内部掌握权力的人利用公权力侵夺民田。在传统中国,为维护社会的稳定,任何一个正常的朝代都会严格制止皇亲国戚侵夺土地。如唐律中即明确规定了“禁止在官侵夺私田。倚仗职权侵夺私人土地者,一亩以下杖六十,三亩加一等,至杖一百以上,五亩加一等,最重徒二年”。清代初年,清王朝及时制止了满洲贵族的“圈地运动”,康熙八年曾下诏“令自后圈占民房地永行停止。今年已圈者,悉令还民间”。这些措施在一定程度上保护了土地产权制度,奠定了王朝经济政治稳定的基础。[3]而反面事例在中国历史上亦不绝于书,例如,王莽改制以 王田制 为名恢复 井田制 ,将耕地重新分配,南宋末年宋理宗实行了名为出钱购买,实为强取豪夺民田而归官家所有的政策,均导致民怨沸腾最终加速了王朝的灭亡。因此,城镇化建设过程中必须防范地方政府对农民土地权利的侵犯,如果不能有效地保护农民的土地权利,政府将面临更加激烈的社会抗争,流失合法性资源。 4

  

  笔者认为,保护农民的土地权利,根本的途径在于把土地这一最重要的生产要素产权归还给农民,通过法律的形式明确农民对土地的财产权,遵循市场经济规律,通过市场交易的方式来提高这种财产权的变现价格,让农村的资源要素和城市更加平等地进行交换。

  

  1、彻底解决农村土地问题的方案是赋予农民土地所有权。所有权是社会文明与社会稳定的基石,目前我国实行的土地双轨制是农村发展缓慢的重要根源。农村土地集体所有制事实上造成了所有权的虚置,使得农民土地归属预期不明朗、博弈能力底下。一方面,由于农村土地无法自由买卖,农民拥有的土地这一最重要的财产无法变现,以致投资和金融都无戏可作。另一方面,造成了城镇化的红利被主导土地流转的地方政府占有,农民失去进城的初始资本变现的机会,农民没有能力融入城市生活。事实上,那种担心农民拥有土地所有权之后会廉价出售自己的土地,将造成土地兼并、产生大量流民的景象仅仅是一种不切实际的幻觉。正如城市居民大都拥有房产,但并未大量发生市民将房产出售用来挥霍消费以致无家可归的情形一样,必须承认农民是经济人、理性人,农民决定是否放弃农地使用权,首先考虑的是出售农地是否比其自用更“值”,只有在其认可的价格条件下才有可能出售其土地。事实上,如果农民拥有了土地所有权,就可以有效地通过土地出售价格来制约城市化进程。目前,由于农民没有土地的定价权,农用土地向城市转化的利益大部分被地方政府所占有,普遍催生了地方官员只注重短期行为而根本不顾长期后果的现象。

  

  2、中间方案是允许农地直接入市交易。目前的征地制度是先将农村的集体土地转为国有后才能进入市场,由于农民无权参与讨价还价,因此无法实现从土地增值中获得充分的利益,这实际上是一种地方政府利用公权力剥夺农民土地增值收益的方式而不是等价交换,实践中制造了大量的社会冲突和矛盾。在目前直接赋予农民土地所有权尚在意识形态和宪法上无法实现的情况下,可以考虑开放垄断的土地一级交易市场,即农地不必经过国有环节而直接入市,这实际上就给予了农民对集体土地的处置权,而处置权则为所有权最核心的内容。事实上,早在2008年中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”,但具体落实的步伐尚比较缓慢。 5

  

  3、第三种方案是维持现行土地产权和交易制度,加大对失地农民的补偿力度。这是一种不改变现行农村土地产权、农村集体土地交易主体、土地交易流程,不具有制度变革意义的折衷思路。目前我国政府采取的正是这一思路,2012年11月28日,国务院常务会议讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》,对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改,大幅度提高了征地补偿数额,而呼声甚高至今尚未出台的《农村集体土地征收补偿条例》,就目前来看采取的仍然是这一思路。该方案的缺点在于仍然基于“政府父爱主义”的立场,由行政权力所主导,忽视了农民对土地的权利以及市场经济规律的作用。 6

  

  以上三种方案,其作用主要在于农民可以通过获得土地增值收益的途径实现资本积累,这样既可以缩小日益严重的贫富差距,也可以推进其更好更快地融入城市,从而进一步提高城镇化的质量,城镇化建设中依靠内需拉动经济增长这一最重要的目的才可能会实现。另外,还可以提高城镇化推进的成本,逼迫各地在推进城镇化过程中注重土地的集约使用,提高土地的使用效率,在价格信号的指导下,土地资源必然流向更有效的地方。三种方案中,相比较而言,第一、二种方案具有制度变革的意义,更尊重权利、符合市场经济规律,如果实行无疑将释放出大量的财富与社会活力,但由于第一种方案目前面临宪法以及意识形态上的阻力较大,因此笔者倾向于第二种方案。

  

  二、城镇化建设过程中必须尊重农民的自主选择权

  

  城镇化建设是当前我国人口与资源红利逐渐消失,土地资源日益紧张,经济陷入困境的情形下所采取的应对之策,通过推动城镇化建设,可以拉动内需,消化过剩产能、推动经济结构战略性调整,促进城乡一体化发展,为农业走向产业化规模化经营创造条件,保证经济的持续增长,其意义非常重大。但是,在论述城镇化的意义时必须认识到:从历史上看,城镇化是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段,它是农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加,城镇规模扩大的一种历史过程,这一过程是经济发展的结果,是遵循市场价格规律的自发、自然演进的过程。当前城镇化建设过程中,必须认识到城镇化本身并不是目的,它只是为了实现人的幸福的手段,不能为了城镇化而城镇化,为了GDP而城镇化,特别是不能违背广大农民群体的意愿,农民进不进城,不能靠外力的强迫,就像改革开放之初农民进城务工一样,无非是由于城市农村收入的巨大差距所推动。因此,地方政府应当在保护农民土地产权的基础上,以经济手段促进土地自由流转集中经营,以城镇化的魅力而不是用行政力量来吸引农民的聚集。农民进城定居的理由很简单,城里有赚钱和发展的机会,能够使其个人和家庭生活得更幸福、更有尊严。虽然总体上看,城镇化是中国工业化发展的必然趋势,但各地是否推进城镇化以及推进城镇化的进度如何,应当根据各地的具体情况,遵循社会、经济发展的规律来决定,绝不能演变成一场强制性的经济与社会运动。

  

  但是,令笔者忧虑的是,近年来在我国几乎每一项政策的出台,都会立即产生权力利益。在当前的体制下,由于中央高层大力提倡城镇化建设,经验告诉我们:这很容易在实践中演变成为各级官员“政治正确”的命题,甚至有可能会被制订为考核官员政绩的重要指标,各级官员在“为民做主”的思维下,整体中执行一个崇高的命令,“有条件的要上,没有条件的创造条件也要上”,容易演变成一种运动式的城镇化。特别是,在目前的土地财政格局下,“城镇化”很容易被一些地方政府利用,将中央的城镇化决策简单的理解为盖楼、“圈地造城”,(点击此处阅读下一页)

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