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辜胜阻:行政体制改革的“六权”法则

更新时间:2013-05-01 09:42:25
作者: 辜胜阻  

  

  十八大报告指出:“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。”当前要顺利推进经济改革,政府行政体制的改革非常重要。政府只有以更大的勇气做好自身的改革,理顺政府和市场的关系,经济体制改革才能水到渠成,才能顺利地推进。

  

  改革要处理好政府、市场和社会“三驾马车”的关系

  

  改革需要理论支撑,行政体制改革关键要处理好政府、市场和社会“三驾马车”的关系。现代市场经济体制应充分发挥市场、政府、社会“三驾马车”的作用,形成合理的“三元”市场体系结构。完善社会主义市场经济体制,迫切需要构建“政府——社会(中间组织)——市场(企业)”的三层结构,处理好政府与市场、政府与社会的关系。与此相适应,也需要“三元”调节机制,即由政府主导的宏观调控机制、由社会中间组织进行的中观调控机制和运用市场来实现资源配置的市场调控机制。在市场调控机制这只“看不见的手”的自发调节和政府宏观机制这只“看得见的手”双重失灵时,社会中间组织将会作为构架于市场与政府之间的“第三只手”,起到弥补市场失灵与政府缺陷的作用。

  我国经济增长方式带有典型的政府主导特性。政府主导型增长方式是市场经济体制建立过程的产物和过渡性体制安排,适应了经济起飞的客观需求,但也造成了一些弊端。首先,政府与市场的边界不清晰,政府对于微观事物的干预过多,如行政审批制度过多过严,政府管理存在“越位”现象。而一些本应由政府管理的宏观事物,则存在管理失当的问题,如基本公共服务供给不足,竞争规则不完善等,政府管理存在“缺位”现象。此外,政府包办了大量本应由市场去做的事情,政府管理存在“错位”现象。其次,目前社会组织成立门槛过高,一些社会组织行政化倾向明显,现行管理制度不适应社会组织规范发展的需要,造成了我国社会中间组织培育严重不足,难以起到有效的中观调节作用。

  当前,最重要的改革是政府自身的改革。政府要切实转变职能,推进市场经济体制的不断完善,以行政机制改革推动经济改革。转型时期的政府职能改革的方向应是变“大政府、小社会”为“小政府、大社会”;变“无限政府”为“有限政府”;变“全能型政府”为“服务型政府”。这样,原来“政府替换市场”的职能交给市场,而应属于中间组织的管理职能则还给中间组织,改变政府“大包大揽”的格局,做到“有所为有所不为”。

  

  行政体制改革关键在于“权”

  

  推进政府职能转变,加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府机构职能体系。具体来说:

  一要“放权”。中央政府对地方政府向下放权,充分发挥中央和地方两个积极性,科学配置中央与地方的财权与事权,实现中央、地方权力的合理分配与制衡。政府对市场和社会向外放权,各级政府要把不应该管而又管不好的事还给社会中间组织,要弱化政府微观管理职能,市场竞争机制能够有效调节的就应放给市场,最大限度地激发市场和社会的活力,更好发挥社会力量在管理社会事务、反映利益诉求、协调利益矛盾、促进社会和谐稳定中的作用,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

  二要“削权”。以职能转变为核心,继续简政放权。减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散。要把减少行政审批作为职能转变的突破口,充分发挥市场在资源配置中的基础作用,推进政府经济管理方式由管微观、管审批、管短期向管宏观、管监管、管中长期转变,将“错装在政府身上的手换成市场的手”,要防止政府部门成为一只“闲不住的手”,成为“万能”和具有“无限责任”的强势政府。

  三要“分权”。推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,改变权力过于集中的局面。

  四要“限权”。要确保国家机关按照法定权限和程序行使权力,让权力在宪法和法律的“笼子中”运行。要按经济规律办事,理清政府与市场、社会的权力边界,处理好政府和市场的关系,深化行政审批制度改革。减少微观事务管理,把更多精力集中到事关长远和全局的重大事项上来,提高政府管理科学化水平。

  五要“监权”。用权一定要受到监督。要加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,全面推进权力运行的公开化,抓紧出台政务公开、财政公开、司法公开的具体方案,让权力在“阳光下”运行。

  六要防止“侵权”。政府要从管制型政府向服务型政府转变,在服务中实施管理,在管理中实现服务,防止政府对公民合法权益的侵犯,确保依法行政。

  

  有必要成立由中央直接领导的权威的、独立的、超越部门的中央改革领导协调机构

  

  行政体制改革是改革的有机组成部分,推进行政体制改革有赖于顶层设计和总体规划。有必要成立由中央直接领导的权威的、独立的、超越部门的中央改革领导协调机构,从高层进行改革顶层设计和统筹规划。改革的顶层设计需要采取“高屋建瓴、从长计议、深谋远虑、系统设计”的原则。一要“高”,采取“高屋建瓴”的高端设计,自高层推动,自上而下进行改革。二要“远”,要有长远的战略眼光,谋划长远之道,少用权宜之计。三要“深”,要深谋远虑,强调治本而不是治标。四要“系统”,改革是系统工程,牵一发动全身,要系统设计。同时,实现改革顶层设计要有“四个破除”。一要破除推动主体的“部门化”,防止让既得利益者设计改革和推进改革,防止部门利益对改革的锁定。二要破除改革设计的“碎片化”,防止“头痛医头脚痛医脚”的短期政策。三要破除改革方法的“短视化”。顶层设计不能针对表层问题“下药”,而应该针对深层次的矛盾“对症下药”,要治标更要治本。四要破除改革目标的“应急化”,防止改革停留在部门层面的“小修小补”,以致出现“按下葫芦浮起瓢”,许多老问题久改不革、新问题层出不穷的局面。

  

  辜胜阻,全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席。

  来源:《人民论坛》2013年第11期。

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