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高世楫 廖毅敏:数字时代国家治理现代化和行政体制改革研究

更新时间:2018-01-26 09:45:12
作者: 高世楫   廖毅敏  

  

   摘要:经济全球化、社会信息化深入发展,互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,国家治理所关注的整个经济社会正处于前所未有的数字化转型中,国家治理新手段、新途径和新模式不断涌现,党领导全国人民有效治国理政面临新的机遇和挑战,信息化必将发挥不可或缺的重要作用。

   [关键词]十九大报告;数字时代;信息化;国家治理;行政体制改革

  

   党的十九大报告提出,新时代中国特色社会主义思想,明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是党中央站在新时代、新征程的起点上做出的重大战略抉择,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,与党的十八届三中全会的核心思想一脉相承,也是我们党和国家需要始终贯彻如一的历史使命。

   当前,经济全球化、社会信息化深入发展,互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,国家治理所关注的整个经济社会正处于前所未有的数字化转型中,国家治理新手段、新途径和新模式不断涌现,中国共产党领导全国人民有效治国理政面临新的机遇和挑战。如何健全党领导人民管理国家事务的制度体系,如何实现全面依法治国,如何深化机构和行政体制改革,如何提高国家治理能力,信息化必将发挥不可或缺的重要作用。

   一、准确理解国家治理的中国本质与内涵

   国家治理作为一个理论话题,有来自东西方不同的历史源流。对西方学者而言,“治理(governance)”一词来源于拉丁语“gubernare”,意味着“掌舵”。拉丁语又翻译自希腊语 “kybernetes”, 后者经常被类比为“政府的艺术”。在当代西方政治学和行政管理理论中,“治理”是指由包括政府在内的多种利益主体按照法律规定相互制约、形成社会秩序的过程。 [1]自20世纪60年代以来,国家治理理论研究日益兴起,各国学者的理解和表达呈多元化,并随着时代的演进持续更新其内涵,其核心是强调非国家主体(nonstate actors)在治理中的角色、消解国家(state)或政府在国家治理体系中的核心作用。在新的治理框架下,治理指的是治理模式的发展,其中在公共部门与私人部门之间以及其内部的边界已经模糊了。一度占主流地位的治理理论认为,治理本质在于关注治理机制,这一机制并不依赖、求助于政府的权力和制裁。 [2] 但对各国现代化和国家治理演进的历程分析表明,在有效的国家治理体系中,国家或国家机器一直处于中心地位;很多国家治理的失败,根本原因是国家的失败(state failure)。[3] [4]

   基于我国的“治理”史观,最早可以追溯至春秋战国时期,《大学》谓之“治国平天下”,《管子》则以“牧民”表达国君对政事的管理,《国语》还专门描绘了“天子听政”的盛景。从我们国家和民族的文化传统来看,“国家治理”中的治理就是指统治者“治国理政”,国家和政府是唯一主体。

   中国共产党第十八届三中全会提出推进国家治理体系与治理能力现代化,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。中国的国家治理体系与治理能力,无论理论还是实践,都不是西方现代国家治理的简单翻版,也不是中国传统的简单延续,而是立足中国革命和现代化建设实践、借鉴古今中外历史经验而做出的重大理论创新和实践探索。[5] 特别是习近平总书记近年来关于治国理政的一系列重要论述,具有宽广的历史视野、宏大的理论格局和独有的创新特质,创设了中国国家治理体系和治理能力现代化这一具有重大历史意义和现实意义的理论话题和政策议程,为我们创新国家治理理论体系和话语体系指明了方向。[6]

   习近平总书记明确指出,一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。习近平总书记强调,国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现;国家治理体系是在共产党领导下管理国家的制度体系,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。

   中国共产党领导人民建立了社会主义性质的人民共和国,推进了现代化建设事业。习近平总书记指出:“怎样治理社会主义社会这样全新的社会,是一项前无古人的事业,没有先例可循。马克思、恩格斯未能进行这方面的实践,其他国家也没能很好解决这个问题。”自中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来,我国实现国家独立、人民当家作主,实现了政治稳定、经济发展、社会和谐,开创了社会主义现代化建设事业的良好局面,这说明我国国家治理体系和治理能力建设的道路是正确的,我国的国家治理体系总体上适应了我国国情和发展要求。同时,我国经济社会发展距离人民群众所期待的,真正实现现代化,实现社会和谐稳定、国家长治久安,还需进一步完善国家治理体系、提高国家治理能力。

   推进我国国家治理体系现代化,涵盖了执政党管理国家的所有制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规。在我国的现阶段国情和基本政治制度下,中国国家治理体系和国家能力现代化,核心是中国共产党代表和领导人民更加有效地科学执政、民主执政、依法执政。中国的国家治理体系,强调中国共产党在总揽全局、统筹各方的格局下,立足于党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安,党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等各方主体共同发挥作用,依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。

   二、深化行政体制改革是推进国家治理现代化的客观要求

   国家治理体系是一个整体概念,行政机构是构成国家治理体系的最重要的子系统、最核心的单元。改革开放以来,行政体制改革一直是我国政治体制改革的重要内容,贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设全过程。党中央、国务院始终高度重视行政体制改革。1992年确立建立中国特色市场经济以来,党的十四大、十五大、十六大、十七大先后提出“要下决心进行行政管理体制和机构改革”“深化行政体制改革”“深化行政管理体制改革”“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”等改革要求和目标。党的十七届二中全会审议并印发了《关于深化行政管理体制改革的意见》,绘制了我国行政管理体制改革的总方略。

   党的十八大报告提出,要按照建立中国特色行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十八大以来,政府机构改革和职能转变迈出坚实步伐,科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进,法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进,国家监察体制改革试点取得成效,行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。

   当前,我国正处于决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的新征程,习近平总书记所作的党的十九大报告就深化机构和行政体制改革做出重要部署,赋予新时代行政体制改革新思想和新使命。未来一段时期,深化机构和行政体制改革,必须立足于坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设,必须兼顾更好适应我国发展的新的历史方位与更好适应我国社会主要矛盾变化,必须瞄准推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。在顶层设计上,要统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力,明确职责。在转变职能上,要加大简政放权力度、深化行政审批制度改革,要坚持放管结合放管并举,创新监管方式,优化办事流程,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。在事权分配上,要优化地方各级权力配置,赋予地方政府更多自主权,在省市县对职能相近的党政机关探索合并办公或合署办公。 [7]

   三、从政府工具视角审视国家治理现代化面临的机遇与挑战

   国家治理与公共政策一样,属于公共行政研究的范畴。关于国家治理和社会发展的最新政治学和经济学研究表明,现代国家治理体系与治理能力的核心,是一种现代国家制度(state)作为一种“建制性权力”(Infrastructural power)在治理体系中居于主导地位,也就是国家通过构建一系列制度而使国家的权力能够穿透性地、常规化地作用于整个社会。[8] [9]而以科层化组织结构、任人唯贤的用人程序为基础管理政府机构,构成现代国家最显著的组织形式,是现代国家治理体系的重要组成部分,行政管理体系的能力和效率,反映的是国家治理能力和效率。针对国家治理体系中的政府角色和作用,日裔美籍学者弗朗西斯·福山提出可以从政府工具的观点来审视国家治理体系和治理能力,对治理能力的探索具有较强的普适意义,因为在威权政体中可能存在很好的良治时代,而民主政体国家往往也会遭受不少糟糕透顶的治理实践。 [10]

   讨论政府如何有效运作,一直是现代政治学和公共行政研究国家治理体系和治理能力的重要内容。在信息通信技术高度发达的时代,英国公共管理研究著名学者克里斯托弗?胡德(Chtistopher Hood)提出并不断完善的政府工具理论,对于我们理解数字时代的国家治理体系和治理能力问题提供了一个非常有效的分析框架和理论视角。胡德认为,国家、政府能够有效地履职是建立在四大类重要的政府工具上的,这四类工具由信息节点(Nodality)、政府权威(Authority)、公共财富(Treasure)、政府组织(Organization)构成(简称为NATO分析框架)。利用这个工具主义的分析框架,我们可以研究政府如何有效运作,从而审视国家治理的成效。 [11]

   在NATO分析框架里,胡德借助系统论方法将政府工具抽象描述为政府与行政对象发生联系时所用的探测器(detector)和矫正器(effector),强调政府(通过政府组织)是如何作用于社会,而不讨论政府内部发生的事物。其中,信息节点是最基础的一类工具,也是与其他三类关系最紧密、组合应用最为广泛的治理工具。他认为,所谓信息节点是指具有处在信息网络或社交网络(不一定是正中间)当中的属性,政府就是典型的“信息节点”。

   与此同时,政府作为“信息节点”具备有别于其他群体的关键特征,政府信息节点在国家社会所处的中心位置,是其他组织和个人所无法企及的。首先,政府节点具有法律授予的权威地位,是其他组织和个人所无法拥有的。这个节点能够正式颁布命令、令行禁止、保障安全、公正裁决,比其他信息节点在获取和使用信息方面具有优势,其发布信息的影响力也远远超过其他组织和个人。其次,政府节点拥有强大的资源和财力作为支撑,是任何组织和个人难以匹敌的。最后,政府信息节点拥有庞大的组织体系作为后盾,是其他组织所无法抗衡的。中央和地方各级政府形成的组织网络、人员队伍、机器设备等基础,决定了这个信息节点的强大执行能力。此外,如果把社会治理视为基于授权的政府职能向外延伸的过程,政府信息节点的作用将得到进一步强化和扩展。

从某种意义上而言,“政府组织”工具可看作是信息节点、政府权威和公共财富的混合物或衍生物,是它们的一个子集,而非同一集合中的一个元素。但是在这里“政府组织”被视作是与其他三种资源不一样的资源,因为所有其他工具并不可能完全独立存在,并且完成自己的使命,必须依靠具体的人、物、机构来实现信息节点、政府权威、公共财富,或者完全可能从政府组织中派生出信息节点、政府权威或者公共财富。对于信息节点工具而言,比如高速公路上摄像头自动拍照或者巡回警察使用移动测速仪,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:行政管理改革
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