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高新军:美国财政预算是如何走向公开透明的

更新时间:2012-08-15 14:16:32
作者: 高新军  

  

  预算问题绝不是个无关紧要的数字汇总问题,而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算透明的政府是“看不见的政府”,而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。

  预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”,人民才有可能对它加以监督。在这个意义上,预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。

  这是1907年成立的纽约市政研究局的预算改革者们解释公共预算改革时强调的要点。从那时开始,“预算民主”改革成为了遏制官员腐败和规范政府行为的突破口。而纽约市政研究局正是美国今天大名鼎鼎的智库——布鲁金斯研究所的前身。

  那么,美国的财政预算是如何走向公开透明的呢?

  

  危机催生的“预算民主”

  

  20世纪前,美国从联邦政府、州政府到地方政府,都没有完整的公共预算制度。那时,美国各州政府和联邦政府都是由议会主导,伍德罗·威尔逊总统把它称作“国会政府”。每一个政府部门都自己向议会争取资金,自己掌控开支。议会对政府某部门的拨款只是一个总数,开支分类没有的,细目也没有。每一级政府也都没有一份详尽而统一的预算,都是一堆杂乱无章的事后报账单。

  这时,纽约市的预算原则还是“以支定收”。财政决策机构由八人组成,包括市长、总会计师、市政委员会主席和五个区的区长。前三者每人有三票权力,曼哈顿和布鲁克林的区长每人两票,其余三个区的区长每人一票。在每年的11月1日前,总会计师提出年度大致预算,由上述决策机构和市政委员会用15天至20天的时间来审议预算,并举行听证会。由于时间紧、缺乏专业知识等原因,审议大多流于形式,造成很多财政拨款并不符合实际支出部门的需要。例如,在1898年,纽约州议会就发现,纽约市的财政预算没有包括道路建设资金和债务管理,从而导致这种预算既不完整准确、又不及时。在这种情况下,民众和议会都无法对政府及其各部门实施有效的监督,结果,为贪赃枉法留下无数机会,腐败现象屡禁不绝。

  结果,纽约市在1898年花掉的钱已经超过了美国全国所有州支出的1.33倍,是美国联邦政府支出的1.14倍,债务超过了美国全国所有州的债务总和。

  当时纽约市正处于人口快速增长、经济发展迅速、城市化加速的过程中。私人领域的公司会计制度成为了美国公司吸引投资人的重要手段,并在19世纪末使会计制度成为大型公司财务管理的主流形式。这也使人们认识到,会计制度不仅是一种简单改进财务管理的方法,也是公司管理层对投资人和公众的责任。由此,私人领域的会计制度逐步进入了公共领域,对私人公司会计制度的高度关注,很快就发展为对城市公司会计制度的关注。城市的改革者逐步接受将公司会计的方法用于城市管理,分析城市的财政状况。

  人们开始逐步认识到,会计制度可以让公众根据更多的信息来选择自己的政治代表;可以对公共服务实施监督;可以保持金融的平稳和信用;可以为各个城市的发展提供比较的基础。预算制度改革可以使普通民众也和社会精英一起,成为民主管理的主体。预算改革,实际上已经成为政治参与、投资、城市与州的关系、对权力的监督等一系列重要问题的基础。

  1907年,纽约市由于预算管理上的问题和腐败,经历了严重的市政公债兑付危机,引发社会严重动荡。纽约市政府在向JP摩根集团借款300万美元后,才勉强度过了这次危机。也正是在这一年,探讨预算改革的纽约市政研究局成立,并制定了现代意义上的公共预算的科学原则。

  首先,公共预算是一个关于未来政府支出的计划,而不是事后的报账。其次,公共预算是一个统一完整的计划,包括政府所有部门的开支。第三,公共预算是一个详尽的计划,要列举政府机构所有项目的开支,并对它们分类。第四,对预算计划中的每项开支都要说明其理由,以便对开支的轻重缓急加以区别。第五,预算计划必须对政府的行为有约束力:没有列支项目不能开销,列支的钱不得挪作他用。第六,预算计划必须得到权力机构(议会)的批准,并接受议会和民众的监督。第七,为了便于民众监督,预算内容和预算过程必须透明。这个在今天看来已经成为常识的内容,在当时引起了革命性变革,被称为“预算民主”。

  到1916年,“预算民主”这个词就像“社会正义”或者“美国梦”一样,成为社会上流行的时髦术语。

  举办预算展览是纽约预算改革者推广预算知识的主要手段之一。

  1911年,纽约市政府花费10万美元,举办第一次市政府财政预算展览,一个月之内就有约100万纽约人赶来参观。纽约市在1911年以后将预算展览常年设立在城市学院里,供人们随时参观。在1916年的预算展览上,纽约市政研究局甚至做了一个模型,来说明市民作为消费者如何去消费政府提供的公共服务。在预算改革者的推动下,纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代公共预算。当然这份预算还很粗糙,只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年,纽约市的预算日臻完善。到1913年,预算文件已从1908年的122页增加到836页。

  

  重塑美国各级政府

  

  1909年,塔夫脱总统上台后,面对着快速扩张的联邦政府机构和连续五年的巨额财政赤字,邀请 纽约市政研究局转战华盛顿,成立塔夫脱委员会。1912年,塔夫脱委员会主席克利夫兰发表了著名的“国家预算的需要”一文,全面阐述了联邦公共预算改革的原则、步骤并回答了人们的疑问,成为美国“预算民主”历程上的里程碑。改革者将纽约公共预算改革的成功经验移植到联邦政府,将预算的权力从议会逐步转移到行政部门,建立起了总统在行政机构之上的最高地位和权力,从而促使美国现代总统制的形成。

  至1919年,美国已有44个州通过了预算法;到1929年,除阿拉斯加州外,所有的州都有了自己的预算法。1919年,由古德众议员起草的“预算与会计法”,即著名的“古德法案”,于同年10月21日在美国众议院以285:3的绝对多数,获得了通过。1920年5月1日,经美国参议院修改过的“古德法案”也全票获得通过。5月26日,美国参众两院联合委员会在弥合了双方的分歧后,众议院再次以200:117的结果通过了“古德法案”。1921年4月,新当选的沃伦·哈丁总统正式签署了“预算与会计法”,从而在法律上完成了美国联邦一级的公共预算制度改革。在财政预算的改革过程中,学者们经过17年的研究探索,实现了从理论到实践的巨大转变;政治家则用了33年时间,最终从地方到联邦全面建立了美国“预算民主”制度,从而使公共预算成为了各种利益集团在政治领域寻求自身利益的有效工具。

  美国进步时代的改革者用公共预算来组织政府,利用预算的社会作用来使社会达致繁荣。公共财政运动不仅改变了行政当局的行为,而且加强了政府和民众的联系。公共预算改革使政府真正成为负责任的、代表人民利益的政府,从而在根本上重塑了美国各级政府。

  20世纪30年代,美国进入大萧条时期,虽然在经济上遭受了前所未有的重创,但是,进步时代的预算改革运动已经为罗斯福“新政”的执行铺平了道路。“法治的市场经济”逐步形成,它预示着美国下一轮经济的跃进指日可待。历史证明了这一点。

本文责编:jiangxl
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