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高新军:我国地方政府创新的可持续性和可推广性所面临的制度困境

——兼论重庆市开县麻柳乡“八步工作法”制度创新所面临的挑战

更新时间:2009-09-02 19:05:49
作者: 高新军  

  

  从上世纪90年代末至今,一直是我国地方政府制度创新的活跃期。无论是县乡党政干部的“公推公选”,还是重庆市开县麻柳乡“八步工作法”所代表的“全民公决”和“群众管钱、干部管事”的理念和做法,都是以扩大民众有序参与为主要内容的地方政府制度创新活动。由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心共同举办的“中国地方政府创新奖”也举办了4届,在“政治改革类”、“行政改革类”和“公共服务类”领域里评选出了一大批有代表性的创新案例,显示了我国政治体制改革和管理体制改革的最新进步。

  但是,几年后,当我们认真梳理和跟踪这些创新案例的后续发展时,也很遗憾地发现,基层政府的许多制度创新几乎都面临着严重的制度困境。就是那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目,也有差不多1/3名存实亡了。这究竟是怎么发生的?是什么东西阻碍了创新项目的可持续性和可推广性?我们到底在那些制度方面迫切需要加以改进?这些问题,值得我们认真思考和研究。

  

  内部危机状况的逐渐消失,使来自民间的压力小了,地方政府坚持创新的动力自然也就小了

  

  大多数我国地方政府制度创新的发生和发展,都与当地的尖锐矛盾和危机密切相关。而且,这种矛盾和危机的程度还决定了一项制度创新的彻底性程度的高低。面对严重的危机,地方政府内部干部的思想比较容易统一,需要解决的主要矛盾也十分明显。由于没有了退路,制度创新对既得利益调整的阻力会大大降低,在民众的巨大压力下,腐败和官僚主义的活动空间被大大压缩,实事求是,从实际出发,让人民当家作主等一系列党的正确思想路线,也得到了较好的贯彻执行。

  笔者2007年7月下旬再次赴重庆市开县麻柳乡调查时,原麻柳乡党委书记李红彬就如实地告诉我,1999年6月14日发生在麻柳乡的群体性事件是1998年至1999年当时开县众多的农民群体性事件的一个突出代表。这一时期也是中国农民群体性事件的普遍高发期。农民们对于过重的农村税费负担和官僚主义的管理方法已经忍无可忍,揭竿而起了。中央的农村政策正是在这个时候被迫进行了调整,以适应新形势的变化。所以李书记认为,以取消农业税,加大对农业投入为代表的中央农村政策的调整,其重要性完全可以与1978年的农村大包干的制度创新相媲美。

  犹如革命党向执政党的转变一样,处于危机时期的制度创新,在危机被消除了之后,如何实现“民主治理”才是对地方党委政府民主执政真正考验的开始。之所以这么说,是因为首先,处于危机时期干部们放弃的权力和利益,并不等于在非危机时期他们也会同样放弃。其次,旧体制的惯性在过去的几十年里已经形成了干部们执政思想和行为的习惯定势,这是一种潜意识和潜规则,会在各个方面自觉或者不自觉地流露出来,而与个人的道德品质高低并无多大关系。再次,现实中在乡镇以上的地方党委和政府中,并没有真正意义上的选举民主,占主导地位的仍旧是计划色彩浓厚的“任命制”和对上负责,民众对官员的直接监督缺位,他们也没有畅通的渠道来实现这种监督。在这样的情况下,在很大程度上失去了危机压力这种对立面的情况下,要想靠地方党委政府官员的自觉性来维持民主执政的水平,将会面临极大的挑战。

  重庆市开县麻柳乡的“八步工作法”始创于2000年,在2004年被总结推广。其时,重庆市所有乡镇的主要领导干部都到过麻柳乡参观学习,进行培训。重庆市委市政府也做出过决定,号召所有单位学习和推广麻柳乡“八步工作法”的经验。但时至今日,笔者看到此种方法在重庆市其他乡镇的推广成果十分有限,当地农村干群矛盾减少的主要原因还在于免除了农业税,彻底减轻了农民的负担,而不在于基层干部改变了自己的执政方法和理念。对于那些本身就没有遇到像麻柳乡那样危机局面的乡镇和局委,要他们放弃自己的权力,自觉置身于民众的监督之下,就更加困难了。2007年7月,笔者在与原麻柳乡党委书记、现开县编制办主任李红彬交谈时,他也提出,推广“八步工作法”要有条件,首先是大的制度环境,如党的农村政策调整,以人为本,建设和谐社会等。其次要提高民主的质量,包括干部、农民的素质。还有就是民主是有成本的,要花时间,反复讨论;要有耐心倾听民众的意见,包括骂娘;如何使干部适应这种环境,并降低民主的成本,仍然是需要试验和研究的重大课题。

  笔者2007年7月下旬曾访问过麻柳乡的九华村和兴坪村。在九华村,对于笔者询问村级道路、饮水工程等公共服务设施的建设,如果遇到少数人不同意、不参与、不集资的情况,村里如何处理的问题时,村干部的回答是:做思想工作,动员,时间可能需要几个月。最后是谁付钱谁受益。但是对于像道路建设这样的公共服务,也没有办法不让没有集资的村民使用。对此,现任麻柳乡党委书记肖仁海表示,“八步工作法”不是万能的,乡镇政府依法行政仍旧很重要,不能一味迁就少数村民的违法行为。笔者在麻柳乡调查时,肖书记就一直忙于制止村民在计划生育、乱占河道建房和私自出售承包土地的违法行为。

  肖仁海是2006年底接任麻柳乡党委书记的。可以说,他的前任所创造的“八步工作法”,能不能在他这里继续发扬光大对他是个的严峻挑战。他认为,推广“八步工作法”要有4个条件:群众基础、专家指导、上级支持、乡村干部努力。笔者注意到,这4个条件没有一个涉及制度层面的问题,都是制度外的政治动员性质的因素。这是不是一种过去的思维惯性和定势?这个问题时时浮现在笔者的脑海里。笔者2006年和2007年两次去过麻柳乡,感到与前任书记李红彬相比,现任书记肖仁海显然更注重在法律的框架中来处理问题。因为他所面对的是维权意识很强的麻柳乡农民,他在处理农村问题时,必须要兼顾到对上负责和对下负责的结合。李红彬书记曾对笔者明确表示,“八步工作法”在推广过程中,也会发生“良种功能衰退”的现象。他认为,如果不能不断的完善和深化这种方法,其功能退化的危机就时刻在发生。麻柳乡一些干部一直希望像“八步工作法”这样的民主执政理念也能够推广到乡党委和政府的日常工作中来,但是直到今天,这样的希望还仍旧是奢望。一个在村一级被证明为正确有效的民主执政手段,在推广到乡镇一级时会遇到更多的困难,原因恐怕不完全是干部的素质不高,既得利益的阻碍,而关键是“八步工作法”是建立在村民自治的基础上的。在乡镇还没有实行直接民主选举的今天,把“八步工作法”嫁接在原有的乡镇党委政府的管理体制上,是会水土不服的。

  这种思考笔者在麻柳乡兴坪村考察时就间接地得到了证明。兴坪村是麻柳乡农村工作的先进单位,也是开县新农村建设25个推进村之一。但是,2007年7月笔者随同乡干部在那里考察时,却看到了这个村在两个重大的农村工作上的失误。其一是计划生育,2006年该村还获得县计划生育一等奖,2007年就几乎要被亮黄牌。其二是在新农村合作医疗项目上,至2007年上半年,该村新农合应入保人数是1831人,实际入保1011人,只占57%,这还包括了63个民政资助对象。上半年可以报销医药费5万元,而实际只报销了300元。该村村主任就是医生,由于新农合的药品价格和农民自费的药品价格的差异,出于关心自己的经济收益考虑,他不愿意让农民享受新农合的好处,所以产生了6个月该村农民才报销了300元的奇怪现象。这种局面将造成的一个直接结果就是,接下来会有更多的农民不再愿意参加新农村合作医疗,也不会再交钱了。

  这两个工作失误,就第一个来看,很难说兴坪村2006年计划生育一等奖是该村真实情况的反映。一等奖和亮黄牌差距是如此之大,村干部弄虚作假的痕迹一目了然。就第二个失误来看,村主任作为医生可以为了一己私利就严重损害农民的利益,这既说明村主任作为干部的胆大妄为,也说明他在其他方面还是得到了乡党委政府的认可。“八步工作法”作为村级民主政治的后选举治理的有益尝试,在兴坪村这样一个农村工作先进村的监督执行方面尚有如此差距,就可想它在乡镇一级的推广运用情况了。

  

   财政资源汲取和分配的方式决定了地方政府民主治理的状况

  

  我国农村的矛盾主要表现为在资源汲取和分配上的矛盾,很多地方政府创新也是围绕财权的收放来进行的。通过观察麻柳乡“八步工作法”的创立和执行过程,笔者发现,这里实际经历了一个:“通过传统行政命令方式从农民那里汲取财政资源,激化同农民的矛盾;再到取消农业税,通过民主参与的方法从农民那里汲取公共服务资源;再到依靠上级转移支付进行农村公共服务”的过程。在这里,有3种汲取财政资源的方式:一是靠传统的行政命令强征;二是民主参与式管理的征收;三是靠上级的转移支付。笔者认为,这其实代表了我国农村公共服务资源汲取的三个发展阶段,各个阶段的过渡,是依靠制度创新来完成的。

  2000年以前,我国农村的财政资源主要靠农业税来承担。随着农民负担的加重,已经威胁到我国农业生产的稳定和农村社会的稳定。从2000年开始,农业税的逐步取消,稳定了农业和农村形势,但是形成的巨大财政资金缺口,使农村基层干部人心不稳,工作积极性下降。正是在这样的严峻形势下,麻柳乡创新了“八步工作法”,变靠行政命令汲取财政资源为民主参与式管理型的汲取农村公共服务资源,并取得了成功。但是,这种方法不可能一劳永逸。在汲取农村公共服务资源方面,麻柳乡仍旧面临着更加严峻的挑战。

  笔者2007年7月在麻柳乡看到“开县财政局关于编制2007年乡镇财政收支预算的指导意见”中关于“2007年麻柳乡收入核定表”。具体如下:

  1、核定支出总额:2021654.00元;

  2、收入合计:2021654.00元;

  3、税收和非税收入核定额:① 契税:2000.00元;② 畜禽检疫费:无;

  4、转移性补助项目:① 增值税和消费税返还补助:76499.00元;② 所得税基数返还补助:24730.00元;③ 调整工资补助:89085.00元;④ 农村税费改革转移支付补助:282000.00元;⑤ 免征农业税补助:844600.00元;⑥ 社会抚养费结算补助:702740.00元;小计:2019654.00元。⑦ 其他补助(包括:移民工作经费、小煤窑整治工作经费、天然气等):无;⑧ 体制补助:无。

  很明显,麻柳乡2007年真正的收入只有2000元,而支出则要200多万元,中间的巨大资金缺口全部来自财政的转移支付。要知道,这200多万元只是麻柳乡的人头费,是不包括农村公共服务支出的。在这样财政资源极其短缺的地方,就可以理解2000年以前这里农民负担过重的原因了。

  问题是,经济困难的乡镇的政府治理究竟应该如何搞?民主执政在这里行得通吗?至少到目前,麻柳乡用他们2000年以来的民主实践已经做出了回答。但是,财政资源严重短缺是个严峻的现实,不是你实行了“八步工作法”就可以解决的问题。那么,这样的乡镇治理的出路在哪里?事实上,我国乡镇经济发展不平衡肯定是一个将长期存在的现象,这种现象就是在发达国家也同样存在。这种差距的存在是客观的、长期的,也是正常的。这样,在许多资源短缺、条件差的山区、生态脆弱的地区走不同的生存发展道路,不仅应该允许,而且是必须的。

  麻柳乡在“八步工作法”实行初期,民主执政确实调动了广大农民参与农村公共服务的积极性。例如,从1999年到2001年的3年内,在政府只投入了50万元的情况下,通过“八步工作法”的民主管理方法,调动了乡内农民1200万元的投资、投工、投劳(其中现金240万元,群众投劳折合960万元),新修村乡公路306.8公里,建设大小桥梁8座,实现了100%的村、96%的村民小组通公路。到2002年,麻柳乡农村公共服务的其他方面,如饮水工程、场镇街道建设、农电改造、电信电话建设、乡镇卫生院改造、中小学校舍改造、有线电视等也都取得了明显的进步,基本解决了山区人民行路难、饮水难、通话难、照明难等问题。

  在基本的农村公共服务问题得到初步解决后,财政资源严重短缺的问题马上凸现了出来,从而开始影响到“八步工作法”民主治理方式的深化和推广。

  首先,当地农村公共服务水平的进一步提高,需要继续投入大量的资金。此时要求农民来集资、投劳,即使是参与式的民主管理,对农民来说,也已经失去了吸引力。事实上,从2003年以后,麻柳乡就很少有之前曾经出现过的农民集资搞农村公共服务事业这样的事情了。(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:选举与治理网
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