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高新军:缺乏监督,政府创新可能走向反面

——深圳公用事业改革的反思与启示

更新时间:2009-09-02 18:52:34
作者: 高新军  

  

  作为我国改革开放的试验区,深圳市曾率先将国企改革的触角伸向自然垄断的公用事业领域。

  深圳的改革轨迹向国人传递出这样一个事实,公用事业发展和公用事业监管是深圳市政府改革创新的两个主要方面,它们相互依存,互为前提。只有前者,就会演化成企业只追求自己利益的最大化,损害的是公众利益。

  缺乏监管的垄断性公用事业企业,不仅可以愚弄社会和公众,还可以胁持政府,实现“政府俘获”,使地方政府在某种意义上为国际资本打工。也就是说,没有监督,任何地方政府的创新都可能走向反面,导致其与改革的初衷完全背离。  

  

  被寄予厚望的创新改革

  

  深圳作出对自然垄断的公用事业领域进行改革的决定,从当时的环境来看,主要有两方面考虑,这项改革既可以解决深圳市公用事业长期以来投入不足的问题,加快公用事业的发展,收回政府的投资;又可以吸引外国或外部投资,改变公用事业企业内部的产权结构,使政府摆脱长期以来背负的沉重财政补贴负担。

  这样的做法在国外已经屡见不鲜。在市场经济条件下,对于一次性投资大,回报期长,具有明显自然垄断特性的公用事业产品及服务,完全可以吸收民间资本参与,政府只起制定规则和检查监督的作用。这些可以看作深圳市公用事业改革的依据。

  2003年,深圳市以水务、燃气、公交、能源等狭义公用事业引入战略投资者和完善公用事业监管手段为重点,完成了一系列特许经营权制度的制定。在他们制定的《深圳市公用事业特许经营办法》中,明确了公用事业特许经营权的授权主体、授权方式、监管机构、公众参与等重大问题,细化了公用事业特许经营企业的运营权利和义务,规定了政府对特许经营企业的监督和管理,丰富了价格监管的内容,力求在放开自然垄断行业的同时保障公众的利益,做到政府调控透明化。

  在招标招募中,深圳市结合实际进行了创新,解决了大型国有公用事业企业股权“一股独大”的问题,同时也解决了国有企业改制中资产评估、定价、土地处置、股权出让比例、富余人员安置等许多难点问题,实现了国有资本的大幅度增值。

  在实际操作中,深圳市聘请具有国际背景的财务顾问机构作为该市能源、水务、燃气、公交等企业引入国际大公司和著名民营企业战略投资者的评估审计机构,按照国际通行的原则和做法在尽可能大的范围内挑选战略合作伙伴,防止了国有资产流失。

  深圳市公用事业市场化改革,改变了我国建国以来公用事业领域主要由政府投资、建设、运营和监管的“大包大揽”格局,形成了投资主体多元化和融资渠道商业化,强化了政府的公用事业监管主体地位。这场改革也大大加快了城市公共基础设施建设和发展的速度。深能源、自来水集团、公交、燃气均走在全国同行业前列。城市基础设施的日趋完善对深圳国民经济的快速发展和区域性经济中心城市的形成起到了重要作用。

  由此,深圳市的“城市公用事业领域的市场化改革”创新项目在2004年获得了第二届中国地方政府创新奖。  

  

  监管缺失下难觅改革共识

  

  那时,许多人对深圳市公用事业企业授权化经营后的两个方面特别关注:一是排除了竞争对手后的产品定价问题;另一个是授权经营情况下的信息透明度和监管问题。这两个问题其实可以归结为垄断条件下的监管。政府所担当的责任最大, 因为它是垄断经营权的授予方,是国有股权的代表者,更是监管规则的制定者。但是,由于市场条件下的信息不对称,政府的监管很难做到及时、到位。这时,信息透明和第三方监管就非常重要。遗憾的是,深圳市公用事业市场化改革从2004年以来,在这方面进展甚微,所暴露的问题则发人深思。

  2005年7月,在《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》将提交市四届人大常委会一次会议“二审”之前,关于深圳市公用事业市场化改革的种种争议就达到过高潮。

  首先, 特许经营为何不公开招标?深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”方式,在国外叫“私募融资”。所谓“招标”,就是公开向社会表明需要引进的战略投资者必须是国际知名企业;而“招募”则是通过谈判确定最后的选择。通过这个方法,深圳在一年内完成了对3家国有独资公用事业企业引进战略投资者的改革:法国威利雅与通用首创水务公司获得水务集团45%股权;新希望集团和香港中华燃气公司共取得燃气集团40%股权;香港九龙巴士公司和深圳金信安水务投资有限公司各获得巴士集团35%和9.7%的股权。市政府分别授予燃气集团、水务集团和巴士集团30年的管道煤气、自来水供应及污水处理和公交业务特许经营权,另外,企业在特许经营权到期后可申请延期两次,每次时间为5-10年。

  让人们无法理解的是,为何在对公用事业实行特许经营时不引入竞争机制?在深圳,过去有三大燃气公司,即岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团,前两者各自的市场份额都占到1/3,燃气集团与其他燃气公司相加才占1/3,可最后特许经营权却给了燃气集团。深圳燃气集团利用其垄断专营地位,向每个管道气用户收取800元开户费和每月2.5元的煤气表检定更换费。同样的气表,香港卖140港元一只,深圳许多燃气设备公司也只卖200多元,可燃气集团不仅1个表卖了4个表的钱,每月还要向用户收2.5元。

  许多专业人士认为“多家分别经营是可行的”,竞争对保障百姓的权益有好处。1996年以前,深圳市的管道燃气一直由6家公司经营,直到1 9 9 6 年《深圳经济特区燃气管理条例》出台后,其他公司才将燃气管道全部交给燃气集团统一经营。在多家经营的时候,既没有出现像今天这样的全国最高煤气价,以及名目繁多的搭车收费,消费者也不像现在这样有那么多意见。

  “企业垄断”下政府究竟如何监管?人们都希望深圳市公用事业的改革能在法律条文和实际执行中, 在“ 促进公用事业竞争” 与“维护公众利益”之间寻求一个平衡点。深圳市政府也承诺: 重新界定公用事业特许经营的概念;明确实施特许经营的范围;根据行政许可法规定,明确经营权授予的条件和程序;对招募方式进行严格限制;对特许经营协议作出原则规定,必须签订特许经营协议;根据回报主体确定授权期限,最长不超过30年,不得延期,到期后重新界定;规定特许经营者有财务公开义务,每年应当将上年财务状况通过媒体向社会公开,以及设立公用事业公众监督委员会的条款,规定该委员会代表公众对公用事业特许经营实施监督等方面,对《深圳市公用事业特许经营条例》进行修改,使公众满意。

  2009年4月6日,深圳市改革办的同志在与我谈到此项改革时认为,深圳公用事业企业的改革分为两块:公用事业的发展和公用事业的监管。前者通过改革起了很大变化,活力增加、动力加强,已经完全市场化了。后者则问题多多。其中原因既有制度设计考虑不周的问题; 也有监管动力缺乏, 尤其是“第三方监管”缺位的问题。

  公用事业市场化后,私人性质的战略投资方讲求回报,有很强烈的提价冲动,而公用事业本来就是一种微利的行业,所以在提高产品价格方面与社会难有共识,以至于每次提价,都会在深圳市形成一种强烈的社会冲击。而每次消费者与企业发生矛盾,政府为了保地方经济增长和社会稳定,一直站在企业一边。直到今天,深圳市公用事业的价格调整机制仍未建立起来。不仅如此,改革后公用事业企业转嫁经营成本,忽视服务的普遍性问题依旧。例如,近几年,燃气公司在煤气转天然气设备问题上,就迫使深圳市政府承担了2-3亿元的成本。而对于人口稀少的偏远地区,则仍旧任由人们使用各种小公司提供的瓶装气。如果公用事业市场化改革后,公用事业缺钱仍旧要政府补贴、兜底,这样的改革就得不偿失。

  同时, 对公用事业企业的监管方面是失败的。一方面,政府的监管职能被分散到水务局、交通局等主管部门,而主管局监管动力不足,不作为,也拿它们没有办法。另一方面, 尽管相关条例里有了“第三方监管”的内容,但是这个机构没有成立,也没有专业机构做技术上的支撑,成了一纸空文。对此,深圳大学管理学院的唐娟副教授认为,直到今天,深圳市公用事业企业与政府的关系并没有发生改革所期待的实质性的变化。  

  

  权利寻租:监管缺乏的根本原因

  

  对于深圳市公用事业企业缺乏监督的原因,资深专业人士李红光则进行了更具体说明。她通过自己的调查指出,深圳市公用事业企业与政府相关部门的关系密切,为其规避政府监管创造了更多的机会。垄断企业不仅将政府相关部门领导人的亲属安排进入企业担任要职,有些亲属甚至是“白拿工资”的闲职,比如:深圳市燃气公司的档案室就曾经几乎成了“太太室”。而且, 企业运行基本上是“ 黑箱操作”,没有审计,更没有“第三方监管”。例如,燃气公司的主要负责人一人拥有4辆轿车;管道公司经理全家入籍加拿大,不仅经常不上班,而且工程也让亲戚来做。在一次小的漏气事故中,燃气集团开口就向市政府要维修费3000万元,工程则交给自己的亲戚来做。深圳市水务集团向市政府要了40个亿的污水处理资金,竟然不让市财政部门过问,连财政局的处长都不让进门。在企业垄断的条件下,水务集团员工工资是深圳市最高的,但可以长期没有审计等等。联想到深圳市近年来发生的一些重大腐败案件,以及2009年6月深圳市长许宗衡因为行贿索贿的腐败被查处,人们对以上监管缺乏的原因就会有更深的理解。

  值得欣慰的是,深圳大学唐娟副教授给我们介绍了深圳市保安区西乡街道的公共服务。西乡街道从2007年开始,在城市管理中,把垃圾处理、路灯、绿化、公园、占道经营、消除小广告、窨井盖、电话亭、电线杆、街区治安巡逻等13项政府服务项目,由街道投入1080万元,向社会公开招标,引入竞争机制,签定3年的合同。他们还成立了有市民志愿者、有关专业人员参加的“第三方监管委员会”来进行监督。两年来,这个体制运转良好。

  

  

本文责编:jiangxl
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文章来源:中国改革
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