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许多奇:我国分税制改革之宪政反思与前瞻

更新时间:2012-07-27 23:17:49
作者: 许多奇  

  

  2010年10月27日,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》全文发布。其中,在涉及多项改革的部分财税体制改革内容着墨最多,而最大的亮点在于提出了逐步健全地方税体系、赋予省级人民政府适当财政管理权限 .⑴ 这就吹响了深化分税制改革的号角,必然会引起理论界的高度关注。近年来,国内学界对我国分税制改革以来的中央与地方之间财政关系和财政分权问题已经倾注了极大的学术热情,但多从政治学、社会学、法学和财政学等角度进行研究。笔者以为,合理划分中央与地方财政权限,在保证国家统一的前提下因地制宜,实现中央权威与地方自治的最佳平衡,既是一个财税经济问题,更是一个宪政问题。因此,笔者力图从宪政这一视角对我国分税制改革进行反思,检讨其非宪政之维,探寻深化改革的宪政进路,以期在促进财税体制改革目标之实现与推进我国宪政建设方面尽绵薄之力。

    

  一、分税制改革的历史背景和现实合理性

    

  我国分税制改革从提出设想到最后出台规范,历经八载。1987年10月,党的十三大通过的报告《沿着有中国特色的社会主义道路前进》就极为简要地提出,要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。1993年12月25日,国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》(以下简称《决定》)。《决定》规定,改革地方财政包干体制,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制的财政管理体制的改革,从1994年1月1日起正式启动。从当时乃至后来的经济发展看,分税制改革一方面化解了中央政府的财政压力,增强了其宏观调控能力;另一方面也有利于各地方因地制宜地发展自己的特色经济,提供满足人民需要的公共产品,增强地方经济活力。总之,此次改革在发展社会主义市场经济的背景下具有必要性和合理性。其具体表现在以下几个方面:

  (一)化解财政压力是启动分税制改革的直接动因

  “所谓财政压力,即国家在一段时间里所累积的财政收支方面的种种困难局面。”⑵改革开放初期,我国主要采取在国有经济体制外发展非国有经济的策略,并取得了初步的成功。以乡镇企业、私营经济、个体经济、外贸经济为主要形式的非国有经济迅速获得大发展,很快扭转了物质匮乏的局面,经济活力也激发起来了。但是,中央政府放水养鱼以扩大税基的目的却未能实现,非国有经济税收的增长比不上国有经济税金的减少,新的财政压力日益聚集。其主要表现为:(1)国家财政收入占国内生产总值(GDP)的比重下降,由1986年的20.65%滑落到1993年的12.31%,大约每年下降1%;(2)国家财政赤字逐年增加,1986年的财政赤字为82.90亿元,到1993年已达293.35亿元。国家债务负担持续加重,国家发行公债从1986年的138.25亿元扩大到1993年的739.22亿元。⑶

  财政是政府的“奶娘”,是国家的命脉之所系。国家面临财政压力,出于维护国家机器正常运转的需要,自然要寻求有效的途径进行化解。实践证明,分税制改革不失为实现财政收入快速增长的良策。1993-2002年,全国财政收入增长了3.35倍,年均增收1 618亿元;地方财政收入同口径比较增长了3.2倍。全国财政收入占GDP的比重由1993年的12.33%提高到2004年的19.3%。⑷再从财政收入的主要来源———税收———来看,从2003年到2009年,我国税收收入增速分别为20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、19%和11.7%。⑸

  (二)提升中央财政收入占国家财政总收入的比重是分税制改革的重要目标

  财政制度的变革过程,实际上是公共权力结构发生转变的过程,其核心是利益格局的重新调整。我国从1980年财政体制改革以来,中央与地方之间的财政关系处于经常的调整之中。1980—1984年实行“划分收支、分级包干”体制;1985—1987年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制;1988年以后,又实行了多种形式的财政包干体制,包括收入递增包干、上解额递增包干、定额上解、总额分成、总额分成加增长分成、定额补助等具体形式。在这一过程中,中央财政收入占全国财政收入的比重却不断下降,从1984年的40.5%下降为1993年的22%。⑺在财政收入的增量分配中,中央财政所得的份额越来越少,加上中央本级收入增长缓慢,中央财政收支缺口越来越大,财政困难日趋严重。1994年的分税制改革根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税;将体现国家权益、具有宏观调控功能的税种划分为中央税,将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税,将适合地方征管的税种划分为地方税;适时调整共享税分配比例,确保中央税收收入占较大比例,并专设税收机关专事国税的征收。这些举措都有力地保证了中央财政收入的稳定增长。实行分税制后,中央财政收入占全国财政收入的比重逐年提高,从1993年的22%提高到2008年的53.3%,基本实现了改革的初衷。

  (三)分税制改革是发展社会主义市场经济的必由之路

  1993年“建立社会主义市场经济”入宪,但以往的财政包干体制已经成为建构社会主义市场经济体制的一个制度性障碍,主要表现为:(1)市场经济下的政府间财政关系应有助于统一市场的形成,然而过去不规范的财政分权在增强经济发展活力的同时,滋生了日益严重的地方保护主义倾向。财政包干制引发的“诸侯经济”问题,不利于发挥中央对经济社会进行协调和平衡的权威作用,从而有损全国统一大市场的形成。(2)市场经济下的各级政府应是提供各类公共物品和服务的权利义务主体,而传统的财政体制否定了地方政府在市场经济条件下应该具备的权利主体地位,仅仅把地方政府作为中央政府设在地方的执行机构,忽视了地方政府作为提供地方性公共物品和服务的独立主体资格。分税制改革适应社会主义市场经济发展的需要,取得了积极的制度效应。一方面分税制财政管理体制的实施,逐步规范稳定了政府间财政关系,财政体制全国统一,为推动全国统一大市场的形成和发展提供了财政制度保障;另一方面,现行财政管理体制初步理顺了政府间的责权利关系,在政府间初步建立了各司其职、各负其责、各得其利的约束机制和费用分担、利益共享机制。特别是分税制改革强化了对地方的预算约束,提高了地方维持财政平衡、注重收支管理的主动性和自主性。在责权利明确的基础上,地方政府的身份也逐渐发生变化。它们开始摆脱对中央的财政依赖,尝试独立自主地承担起法定的财政责任。可以相信,一旦地方政府有了较为明晰的财政权力和财政责任,并在开始刚性化的硬约束之下,其与市场经济相适应的独立公法人的主体地位便能慢慢建立起来。

    

  二、分税制改革的非宪政之维

    

  考察分税制改革不仅有财税经济维度,更有宪政维度。何谓宪政?我国学者多将宪政视为民主、法治、人权等诸种宪法价值完美结合的理想的政治形态或者政体形式。⑻ 西方学者则更倾向于从限制政府权力的角度来理解宪政。英国学者哈耶克认为,宪政意指有限政府,宪政的根本就在于用恒定的政制原则限制一切权力。⑼ 美国学者穆勒则说:“在长期中,对政府真正有效的制约,只是体现在宪法中限制政府的征税,发行债券和印制货币的权力的规则上。”⑽其实,中西方学者对于宪政的理解有着某种内在的统一性,即他们都强调用宪法来规范国家权力,以实现充分的人权保障。分税制改革之所以是一个宪政问题,是因为它涉及作为基本国家权力的财税权的运作是否遵守分权制衡这一宪法原则,关系到能否规范化、制度化地将宪法上统一的财税权分别授予不同层级的政权组织(财税权的纵向分配),以防止其腐败异化,保障公民基于国家根本大法所享有的各种基本权利的实现。正因为如此,对分税制改革的评价就不能仅仅用经济标准,还应有宪政尺度。如果说单纯从经济角度看,分税制改革尚不失为一次成功改革的话,那么,从宪政维度来看,其先天不足及局限性便日益显露出来。下面笔者分别从宪政的制度、价值和实践运行三个层面来加以分析。

  (一)分税制改革在制度层面缺乏明确的宪法和法律依据

  财政体制是一个国家基础性的制度安排。在宪政国家,财政体制一般要通过宪法予以明确规定,或至少由最高立法机关通过的法律作为依据。例如,美国是强调分权的联邦制国家,体现在宪法文本和宪法惯例之中的分权宪法规范是其宪政国家制度的法律形式。分权宪法规范既包括确立国家机构之间横向分权的三权分立制度,也包括确立国家机关之间纵向分权的地方制度。分级财政管理体制属于纵向分权,《美利坚合众国宪法》规定了财政权限划分的基本原则。除美国之外的其他法治完善的市场经济国家,其有关中央与地方财政收支根本关系的规定,不是在宪法中加以明确,如德国、日本,就是在基本法中加以专门规范,如英国、法国。总之,不少国家均将提供公共物品上的政府间的职能分工、税收分割、财政转移支付以及财政补助等事项纳入到宪法和法律的框架之中。因此,这些国家中央政府与地方政府的事权、财权划分比较明确,整个国家的财政关系也处于稳定状态。我国1994年分税制改革的直接制度渊源是党中央的决议和国务院的政策。1993年12月国务院通过的《决定》虽然是分税制改革的直接依据,但算不上严格意义上的行政法规,只不过是一个行政决定。也就是说,我国财政税收的纵向划分,既没有统一、稳定的宪法统领,也缺乏基本法和法律的规范。这种缺乏宪法和法律高度的分权改革,并非严格意义上的宪政分权,具有不科学、非规范、难稳定的固有缺陷。事实正是如此,自分税制实行以来,中央与地方的财政分成比例几乎年年在变,而且这种比例的变动是通过中央政府及其主管部门的文件实现的,没有法律依据,随意性很大。中央可以根据财政形势的需要,随意调整中央与地方的财政分配关系,地方政府只能被动地接受。比如,1997年1月,证券交易印花税由原来的中央与地方各分享50%调整为中央分享80%、地方分享20%,后又调整为中央分享88%、地方分享12%。从2000年10月1日起,证券交易印花税分享比例分3年调整为中央占97%、地方分享3%。又如,1997年中央财政将原划为地方税种的金融行业的营业税率由5%提高到8%,提高的3%归中央财政。2000年恢复对存款利息所得征收个人所得税,收入归中央财政。从2001年1月1日起开征车辆购置税,属于中央税,等等。 ⑾ 总之,在我国目前的中央与地方财政分配关系中,财政分配比例经常被调整,制度很不稳定,对地方尤其是基层财政运营的不利影响很大。

  时至今日,分税制改革已实施了近20年,但我国有关分税制公共财政体制的立法仍然相当薄弱。除《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)的第8条对此有过明确的规定外,绝大部分实施依据都是国务院及其有关职能部门的行政性决定或办法。例如,调整个人所得税和企业所得税的分享范围、比例、征管、分配使用等的制度渊源是2001年12月31日国务院下发的《所得税收入分享改革方案》;而规定省以下各级人民政府的事权范围和财政支出责任、省以下各级人民政府财政收入的划分、省以下财政转移支付制度等,依据则是2002年12月26日国务院批转的财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的

  意见》这一部门性规章。中央与地方之间财政权分配制度长期不能纳入宪法和法律的轨道上来,宪法和法律不能对分税制度产生刚性制约作用,这不能不说与社会主义宪政国家的根本要求相去甚远。

  (二)分税制改革在价值层面缺乏民主基础难以真正承担起保障和促进人权的神圣使命

  分税制承载的宪政价值首要是民主,建立在民主基础上的分税制才能为保障和促进人权提供财政支持。一方面,分税制应是民主型财政。民主即人民当家做主,人民拥有参与国家事务、公共决策的权力。哈耶克认为民主的含义就是:“不论存在什么样的最高权力,它都应当由人民之多数或他们的代表来掌控……”⑿ 分税制在制度本质上是一种“取之于民”、“用之于民”的公共机制,从这种意义上说,它必然是而且 应该是一种民主财政。所谓民主财政(有时也称财政民主),“就是政府依法按照民众意愿,通过民主程序,运用民主方式治理政府之财”。⒀民主财政要求公民对重大财政事项有决定权和监督权。分税制改革是一个国家基础性的制度变迁,不仅关系中央与地方之间的财政配置,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:《法商研究》2011年第5期
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