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许多奇:次贷危机法律根源探究——美国金融监管制度及思想先进性质疑与启示

更新时间:2020-03-20 16:02:24
作者: 许多奇  

  

   目次

   一、价值取向:安全与效益的博弈失衡

   二、制度建构:金融监管应对金融创新滞后

   (一)推动金融创新的法规层出不穷,金融衍生品的运行却无法可依

   (二)金融监管体制不适应混业金融,不彻底的功能性监管改革应对金融创新无力

   三、法律秩序:他律与自律规则失范

   (一)金融机构违规放贷,导致房地产信贷过度膨胀

   (二)信用评级机构缺乏信用,大量次级债券的价值被严重高估

   (三)金融机构过度投机,启动并扩大了金融风险

   四、法律文化:自由、分权制衡和司法至上在金融监管法中的张扬与局限

   (一)“自由”的制度力及其局限

   (二)金融监管体制中的“分权制衡”及其保守性

   (三)司法至上在金融监管中的彰显及其不相容性

   五、启示与结论

   (一)金融业美国标准的“共同性”可疑,应警惕我国金融法制建设中的“唯美(美国)主义”倾向

   (二)金融法制建设需理性把握一系列博弈的动态平衡,应警惕一种倾向掩盖另一种倾向

   (三)吸取美国教训,立足本国实际,积极、稳妥地推进资产证券化金融创新

  

   关键词:  次货危机  金融监管  金融创新  分权制衡

   内容提要:伴随着美国房地产价格下跌出现的次贷违约,从而引发并已蔓延全球的“二战结束以来最严重的危机”,不仅引起了全球金融市场的动荡与恐慌并波及实体经济,动摇了国内外投资者的信心,而且也大大降低了人们对美国金融监管制度及思想的信赖与评价。不断蔓延的危机昭示出监管失灵的事实,人们不禁要问:在以法治文明典范自居的美国,金融市场何以出现这般无序?共同构成美国双层多元监管体制的众多管理机构的存在,又何以不能保证金融安全?因此,有必要在次贷危机背景下重新审视美国的金融法律制度与法律秩序,拷问其价值取向与文化底蕴,以取得有益于我国金融法制度建设的深刻启示。

  

一、价值取向:安全与效益的博弈失衡


   安全性与效益性一直是各国金融监管立法的两大相互博弈的价值目标。一方面,由于金融业是高风险行业,且具有发生支付危机的连锁效应,因此安全性是前提,各国决策者与立法者都会给予金融安全以必要的关注;但另一方面,他们又希望金融监管成为促进金融创新,提高金融服务效率,增强本国金融业在国际市场中竞争力的根本保证,因而效益性往往又成为另一关注的焦点。能否在安全与效益的博弈中把握适当的度,取得动态的平衡,成为考量决策者或立法者理性与智慧的尺度。

   美国政府也一直致力于在金融业安全与效益之间寻求可能的平衡点,然而这一寻求呈现为一个充满着激烈冲突的过程,换言之,平衡的取得要以惨痛的危机、剧烈的震荡为代价。美国早期的银行特许状以英国银行和证券业务分离的体制为样板,实践中银行的业务范围仅限于对短期流动资产的收购。但这一实践及其背后“安全性”的价值取向在19世纪中叶的所谓“自由银行”时代被逐步抛弃。1837年的金融恐慌和在随后6年中1/4美国银行的破产才带来“安全”价值的回眸,1864年的《国民银行条列》再次遵循传统,规定银行业务仅限于发行货币、接受存款和从事短期商业贷款。《国民银行条例》的颁行表明美国对金融业已实行初步管制,如规定银行缴存存款准备金、发行全国统一货币、建立全国支票清算系统、制订银行投资证券的最低限制,以避免银行可能遭受的风险等等。但是该国民银行法坚持的银证分离的模式在20世纪初期却通过修改法律而被彻底打破了。其原因在于:一方面公司证券发行的迅速发展和债券融资代替银行融资的市场趋势使银行越来越为证券业务所吸引,另一方面联邦储备委员会为加强国民银行对州银行的竞争力,一步步运用自己的权力打破了商业银行和投资银行的界限。金融业务之间已不存在法律上的楚河汉界,商业银行拥有证券分支机构,将公众的存款用于股市投机,日益成为证券分销和承销的主导力量。诚如美国学者所指出的那样:“如依今日的标准来衡量,截至20年代后期的金融制度基本上是不受管制和自由竞争的。” 直到1929年那个“黑色星期五”,纽约华尔街股市一天狂泻数千点,并波及整个世界证券市场。华尔街股市大崩盘以及随之发生的大约9 000家银行的破产和数年的经济萧条,才使得政府决策者重新梳理与盘点自己重效益轻安全的金融监管理念。1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》(Glass-SteagallAct)在国会的顺利通过正是这一梳理与盘点的回应。该法确立了银行业与证券业分野的金融隔离制度,证券公司不再接受存款或设立吸收存款的分支机构,联邦储备系统的商业银行会员被禁止参与包销、买卖证券业务,只能经销和买卖联邦证券、存款单以及市政普通责任证券,而任何从事证券业务的银行又不能经营吸收存款等商业银行业务。自此开始直至20世纪70年代,美国实现了以成文法为基础的体系化监管。这一时期银行法方面重要的立法还有《联邦储备制度Q条例》、《银行控股公司法》、《利率管制法》、《消费者信贷保护法》、《公平信贷票据法》、《真实贷款法》等。

   证券法方面则有:1933年证券法和1934年的证券交易法,该两法与1933年银行法一起,形成了投资银行与商业银行分业经营的制度框架。此外,1938年的《证券交易法修正案》,将证监会的监管范围扩大到柜台交易市场;《1940年投资公司法》授权证监会监管投资公司;《1964年证券法修正案》进一步将注册登记、财务公开以及其他保护性措施扩大到柜台交易市场上的证券,提高了对证券商及其职员的资格标准,加强了证监会和自我监管机构的自我约束和管理。《1968年威廉斯法》(1970年作了修正)要求在现金标购、交易所拍卖、大规模股权购买业务中实行信息公开,并授权证监会制定规则,管理公司接管活动。这些法律法规的颁行表明,金融业的自由竞争局面已经结束,金融市场的各个方面都无不处于法律的管制之下。综上所述,一个典型的判例法国家,却以成文法大爆炸的形式来实现对金融业的全面管制。这是美国政府在饱尝了金融危机带来的灾难痛定思痛之后,价值取向发生的逆转:在金融法的价值目标定位中,金融秩序的安全与稳定应该是首要的,因为效益只能是安全与稳定的金融秩序中的效益,离开了金融业的有序与稳定,效益就没有存在的基础与意义。

   自由放任主义的经济学家们曾受到这样尖锐的批判:1929~1933年的“大危机”使得市场可以自行调节并经常保持供求平衡的自由主义经济学“一夜之间变成了神话”,然而,“一旦危机过去,一些经济学家就不可避免地回归旧日的信仰”。其实,政治家、立法者们又何尝不是如此?因而历史才总是在遗忘中前行。

   金融风险对金融体系安全新一轮的挑战,与20世纪80年代以来的金融自由化浪潮相伴而行。“金融自由化”实际上是放松管制的代名词(西方学者多使用Deregulation一词)。其经济背景是,在20年代迫使银行进入证券市场业务的同样的市场压力即贷款证券化(融资脱媒)从70年代开始重新在世界范围内影响银行业,在资本天然趋利性的要求下,细密的规则、严苛的监管开始成为金融资本占有者必须逾越或规避的障碍,其理论反映便是出现了宣扬金融自由化理论的资本利益代言人。金融自由化理论以“金融深化”及“金融压抑”理念为代表,它倡导放松对金融机构过度严格的监管,特别是解除金融机构在利率标准、经营地域与业务范围等方面的限制,恢复金融业的竞争,以提高金融企业的效益。利益的诱导、理论的煽动,导致金融运作中出现了诸多自下而上的“闯红灯”行为。一方面,从1975年5月起美国证券业进入自由化改革阶段,不受“Q条例”约束的证券公司和保险公司创立了一些适应投资者和企业需要的金融工具,并从中获得了巨额利润。另一方面,证券业的“金融创新使银行获取资金的成本优势以及资产方面的收益优势下降,由此造成的压力降低了银行的赢利,导致银行业收缩。”这种严峻的形势迫使传统的商业银行急需开辟新的利润来源渠道。于是一些大型商业银行开始钻《格拉斯-斯蒂格尔法》的空子,涉足证券业,从事投资银行业务。如商业银行根据1956年制定、1970年又作修改的《银行控股公司法》的规定几乎都建立了银行持股公司,并通过这种形式从事除银行业务以外的与银行业务密切相关的其他业务:投资咨询、信息服务、信用卡服务、发行商业银行票据、代理保险、不动产评估、从事海外各种金融业务等,成为实际上的万能银行。如1998年与旅行者集团合并后的新花旗银行集团就是一个集银行业务、投资、证券、保险于一身的全球最大的金融集团之一。对此,美国政府采取了由默认到法律屈从的应对路径。1999年11月,国会参众两院表决通过了以金融混业经营为核心内容的《金融服务现代化法案》。该法允许银行持股公司直接从事证券、承销和保险,允许银行持股公司与任何金融机构联合,并可从事任何金融业务或金融业务附带业务。商业银行涉足证券业和保险业最终获得了法律上的支持。具有里程碑意义的《金融服务现代化法案》既是美国金融宏观政策和法律注重效率大于安全的结果,又成为该国金融业非正常发展与风险积累的见证。随着所谓“无须政府干预,市场就能自动实现均衡”、“只有在一个领域政府监管越多越好,那就是根除欺诈”等放松监管的思想更加有恃无恐,美国的风险投资和高资源配置效率的金融市场日益活跃,以证券市场为中心的金融体系日益成熟。2007年,美国股票市场和债券市场的规模为49 801. 6亿元,占全球证券市场规模的1/3以上。全国经济日趋金融化(即经济活动的中心从产业部门转向金融部门)。时至2007年,美国金融企业的利润已占到全美企业利润总额的40%,资本积累呈明显的虚拟化趋势,金融部门的发展远远超过实体经济部门的发展。2008年美国金融总资产是GDP的4倍,而金融衍生工具却达到GDP的12倍。金融业通过对金融衍生产品日益繁多的自我创造和自我循环,实现最大限度的增值。经济金融化及资本积累的虚拟化使美国在引领经济全球化过程中获得了巨大的经济利益,通过源源不断地吸收海外资金,弥补财政预算和国际收支巨额“双赤字”造成的缺口,支撑经济持续增长。然而,这种经济增长的背后却潜伏着巨大的危机,对资本的滥用与游戏固然能带来虚拟资本成几何倍数的增长,但这一基础不牢的“金字塔”终因没有实体资本的支撑而倒塌。

   历史总是这样惊人地相似,在危机加大的压力之下,2008年3月31日美国正式公布了金融监管改革方案。该方案强调金融监管体制改革的两大目的:一是要增强美国资本市场的竞争力;二是要保护美国消费者利益和维护市场稳定。或许,美国政府终于认识到了自己对金融市场稳定应负的监管责任,重新找到金融效率与金融安全价值目标冲突的平衡点,但即便是这样,也只能表明决策者金融法价值目标的正确定位具有明显的“危机驱动”的特征,是“亡羊补牢”式的,而不是“未雨绸缪”式的。在全球经济一体化,环球同此凉热的今天,世界各国不得不为以美国为震源的次贷危机买单并使经济蒙受了巨大的损失,为时太晚的“亡羊补牢”实不可取。此乃美国金融制度及思想先进性质疑之一。

  

二、制度建构:金融监管应对金融创新滞后 (点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《交大法学》2011年第1期
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