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周少来:城镇化不是让农民都上楼

更新时间:2021-01-21 23:17:42
作者: 周少来  

  

  

   摘要:城镇化是城乡一体化融合发展的重要组成,目前在全国普遍推进。但在各地的调研中可以发现,近年来,“农民被上楼”、撤村并居、农房集聚、土地整理等现象仍时有发生。这轰轰烈烈的“人造城镇化”虽看似繁荣,却隐藏着深重的社会隐患,值得各方提高警惕。

   关键词: “农民被上楼”;城乡一体化;土地

  

"农民被上楼"短期收益巨大,获益方"各得其利"

   “农民被上楼”持续升温,不是个别基层干部“头脑发热”所为,而是有着深层的“利益逻辑”和“行为激励”。先看一个“增减挂钩”项目区的实例,就能感受到复杂的“利益链条”所在:四川省某村,共有411户1434人,总占地面积2294.4亩,其中548.6亩为农村建设用地,人均建设用地255平方米。通过“农民被上楼”后的“土地整理”,在本地“新建区”占地112.26亩(人均79.4平方米),新增的拆旧复垦耕地263亩。然后将这263亩“建设用地指标”“拍卖落地”到紧靠县城的两个镇。由此实现“利益链条”的急剧转换升级:263亩从该村“整理”出来的土地,“落地”于县城周边的“挂钩”土地,在市场上每亩能拍得420万元,总价款11亿。除去各项税费5.6亿元,余得5.4亿元。再减去拆旧建新、征地、安置补偿等费用后,“净收入”达4亿之多。

   上述这一公开实例表明,运动式“农民被上楼”的“运转中轴”是“土地”,转换机制则是“城乡建设用地增减挂钩”,而参与其中的各方利益相关者则“各得其利”,各方“行为逻辑”如下:

   市县级政府:市县级政府具有国家法规授予的一定“土地规划权”,是城乡规划、撤村并居、拆旧建新、土地整理、用地拍卖等环节的统一指挥者。为了本市县域城镇化率的提升,为了本地的招商引资,为了本地的公共设施城乡一体化建设,等等,无论出于哪个目的,都有持续增加本地“建设用地指标”的动力。甚至为了在自己的“有限任职”内,干出“政绩”,干出“形象”,也需要更多的“土地”和“资金”。

   乡镇政府:乡镇政府是其整个拆旧建新、“农民被上楼”的一线操作者,也是这一过程中产生的矛盾和上访的一线应对者,有大量繁复的思想动员、安置补偿、纠纷调解等繁杂任务。乡镇政府也是各种各样“检查考核”的责任承担者,同样有着各种各样“说不出”的委屈和辛劳。但在各种层层加码、层层追责的政治和行政责任下,乡镇政府在这一繁杂“土地整理”过程中,也会获得其“劳动所得”,县级政府会给予乡镇政府“利益激励”:一个乡镇政府,每年“整理”出几百亩、甚至上千亩的土地,就可以得到几百万、甚至上千万的“自主支配资金”用于乡镇建设。

   房地产开发商:各地通过“土地整理”多余出来的或购买得来的建设用地,可分为三种用途:一是用于城市或城镇的公共设施用地,二是用于本市镇的工业用地,三是用于本市镇的房地产开发。而拍卖建设用地的“土地出让金”,则构成整个上述“利益链条”各个利益分配的前提和基础。这便是房地产开发商“介入”整个“土地整理”过程,取得企业利润的途径。房地产商“购买”的土地价格越高,地方政府的收入就越高,用于拆旧建新的补偿就越高,由此推出的房地产价格就越高。而房地产商越是想多获得利润,就越会想方设法地推高房价。这便是近年以来地级市、县级市和中心城镇房价不断提升的原因之一。

   “被上楼农民”:在县乡两级政府强大的“规划能力”和“整治能力”下,作为分散的个体农户,其实并没有多少“谈判能力”,很多农民热情不高并多有抱怨。但也有很多农民能够得到较大“短期收益”:一是改善了居住条件和公共服务水平。二是可能分得两三套公寓房,一套居住,其余的房子用于出租,这对于东部发达地区的城边社区来说,也特别“得利”。甚至有些农民还能得到几万到几十万不等的“现金补偿”。这也是各地农民不同程度同意“被上楼”的重要原因。

  

"农民被上楼"背后的长期社会成本由谁买单

   各地火热推进的“人造城镇化”,表面看来各方参与者都“各得其利”,并制造出城市化率快速提升的“繁荣景象”,那为何还会有长期隐患并值得警惕呢?关键在于任何发展都要付出“成本”,在“农民被上楼”的利益分配链条中,直接“利益”被参与各方获得,而其后的各种成本则要“社会”来承担。

   县域就业压力持续增大。“人造城镇化”,一夜之间大量人口集聚城镇或县城,农民原先的房屋被拆除,农户宅基地被一次性补偿后“收回”,农民原来的“农村退路”已被斩断。如果当地县域没有强大的“产业支撑”,大量集聚后的农民如何就业?一般来说有以下出路:一是农民还会种植原来的“承包地”,但造成人、地分离,种植成本增加。二是农民原来的“承包地”流转给农业大户或农业企业,青壮年农民则到当地企业打工或远赴他乡打工,徘徊于县域城镇,县域就业压力持续增大。

   “人造城镇化”后的“农村社区”,表面上城镇化了,但内部整合困难重重。社会保障很难短期内统一解决。新建立的社区居委会作用发挥还需调整。庞大的“新集体经济”运作和监管困难。“拆旧建新”各种各样的补偿问题和后续保障问题大量存在。这些问题使得“城镇化运动”成为上访和群体性事件的“爆发源”。除此之外,“农民被上楼”需要县乡两级政府的大量先期投入,一般会通过政府设立的投资公司和融资平台,以待征的土地作为抵押,向银行贷款,或鼓励开发商先期“垫款开发”。但在各地调研中,县域和城镇的大量“楼盘”的空置待售,无形中会增大地方政府的债务风险。

   房地产开发热已蔓延到县域城镇。2007年底以来的一二线城市的房地产的限购政策,已导致大量房地产商转战三四五线城市,而各地县域开展的“农民被上楼”,恰好提供了房地产开发所需的“建设用地”。所以,县级城市房地产开发如火如荼,并已延伸到各个乡镇,很多乡镇的“镇域”也出现不少房地产。“土地财政”已从一二线城市传递到最基层乡镇,很多县乡政府也已被“土地财政”所绑架。而由此推高的各级房地产价格,则转化为“社会成本”由全体人民来承担,并挤压实体经济和人民幸福指数。

   城镇化绝不是消亡农村的过程,"人造城镇化"需谨慎

   “就近就地城镇化”是成本最低的城市化,为广大民众所需所愿。但这应是一个自主自愿、顺势而为的自发过程。“人造城镇化”的急剧升温,存在重大社会隐患,需要各级政府谨慎对待。

   各级政府应加强监管,应制定好全国性的“增减挂钩”平衡政策。东部发达地区最为需要“建设用地”而用地紧张,中西部大量“人造城镇化”而造成“空巢社区”。“建设用地增减挂钩”应在全国范围平衡挂钩,其指标分配应与某城市的“人口城市化率”挂钩,“一体融入农民市民化率”高的城市,相应增加其建设用地指标。

   试点推进省域之间的“建设用地交易平台”,东部省市可以到中西部省市“合作交易”建设用地指标,鼓励东西部省际之间“建设用地深度合作”,“建设用地指标”可以作为股份投入到发达地区的经济开发项目,持续性地获得长期合作收益。如浙江嘉兴市与四川九寨沟县的“飞地抱团”深度合作试验,需要政策支持和制度总结。

   减缓“土地财政”的依赖程度,加强省级政府对土地征用的监督权力。深化改革中央与地方财税分配体制,坚决减缓地方对“土地财政”的依赖度,推动各地实体经济的振兴升级。同时,中央放权给省级政府土地指标权和监督权,促使省级政府“近距离”监督市、县级政府。在壮大当地产业支撑的基础上,有序推进“就地城镇化”,坚决防止“人造城镇化”蔓延,切实保障农民的各项土地权利和财产权利。

  

  


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